Longtemps traités comme des réfugiés de seconde zone, les Afghans se demandent aujourd’hui sur quoi ils peuvent compter en matière de soutien de l’Union européenne. Depuis que les talibans ont pris le pouvoir et que les opérations d’évacuation ont pris fin, les gouvernements européens semblent n’avoir qu’une seule priorité: limiter les déplacements des demandeurs d’asile afghans potentiels. Malgré des gestes de solidarité locaux en faveur de leur réinstallation, les itinéraires permettant d’atteindre légalement et en sécurité l’UE demeurent rares et difficiles à trouver.
« L’un de mes clients voudrait faire venir sa mère et sa sœur, piégées en Afghanistan, en Belgique. Sa sœur était sage-femme spécialisée dans les soins post-abortifs. J’ai déposé une demande de visa humanitaire pour ce dossier le 25 août. Mis à part une confirmation automatique de réception, je n’ai reçu aucune réponse. Les autorités n’en font pas une question d’urgence. » Telle est l’évaluation accablante de l’avocate belge Selma Benkhelifa, membre du Progress Lawyers Network.
Le coup d’État rapide des talibans, achevé le 15 août 2021, a laissé des millions d’Afghans, et surtout des femmes, dans une position extrêmement vulnérable. Ceux qui ont réussi à fuir le pays lors de l’évacuation qui s’est terminée le 31 août ont laissé derrière eux un pays au bord du chaos. En effet, comme l’a décrite l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), on assiste à une « crise humanitaire » au-delà des effets de « plus de 40 ans de conflits, ainsi que des catastrophes naturelles croissantes, d’une pauvreté chronique et d’insécurité alimentaire ». Chaque jour qui passe rend la situation de plus en plus horrific: la malnutrition s’aggrave, le système de santé s’écroule, l’économie est paralysée. Le HCR avait commencé par estimer jusqu’à un demi-million de réfugiés afghans supplémentaires entre maintenant et la fin de l’année, mais ce chiffre n’avait pas compté la détermination des pays voisins – principalement le Pakistan et l’Iran – à dissuader ces mouvements massifs de population.
Dans l’intervalle, en Europe, « nous n’avons rien entendu d’autre depuis la fin août », note Nassim Majidi, co-fondateur du think tank Samuel Hall sur les questions de migration et de déplacement. « Silence sur les proches des évacués qui sont encore sur place, silence aussi sur les personnes qui ont été inscrites sur les listes et qui n’ont pas pu être évacuées. »
La EU a-t-elle tiré des leçons de la crise des réfugiés de 2015-2016 ? La réponse, malheureusement, est oui, mais la leçon apprise est celle de « garder les réfugiés à distance encore une fois » (comme le décrit le géographe suisse Étienne Piguet), et les outils développés et renforcés au cours des six dernières années n’annoncent rien de bon pour les Afghans qui espèrent trouver refuge en Europe.
Les failles de la solidarité
Plus qu’une crise, les événements de 2015-2016 ont mis à nu les failles d’un système fondé sur une vision alarmiste et déshumanisante de la migration dite « illégale » et sur la répartition inégale des responsabilités dans la gestion européenne des demandeurs d’asile. Depuis 1990, la responsabilité est déterminée par le règlement de Dublin, qui attribue généralement la responsabilité des demandes d’asile au premier État membre de l’UE par lequel le demandeur est entré. Or, les États de frontière de l’UE trop exposés ne peuvent pas compter sur la solidarité des autres États membres lorsque cela devient nécessaire, comme on l’a vu lorsque les arrivées ont connu une forte hausse entre 2015 et 2016, résultat prévisible des conflits en cours en Irak et en Syrie et de l’avancée de l’EI dans la région.
Des États membres de l’UE trop exposés à la frontière ne peuvent pas compter sur la solidarité des autres États membres lorsque cela est nécessaire.
Depuis 2015, chaque proposition visant à mettre en place des mécanismes plus ou moins obligatoires de déplacement des demandeurs d’asile a échoué. Le Pacte sur la migration et l’asile, présenté par la Commission en septembre 2020, a rencontré les mêmes obstacles, et aujourd’hui il semble peu probable que l’ensemble des propositions soit approuvé. Seules des parties du texte qui peuvent être adoptées par le Conseil de l’Union européenne se rapprochent d’une éventuelle mise en œuvre qui renforcerait les trois piliers de la politique européenne en matière de migration et d’asile: externalisation, fermetures de frontières et retours.»
En conséquence, depuis 2015, l’UE a exercé des pressions croissantes sur les États tiers – par des paiements, des conditionnalités d’aide et des promesses de libéralisation des visas – pour les amener à contrôler les frontières extérieures de l’UE en leur nom. Illustrant cette pression, l’accord signé entre l’UE et la Turquie le 18 mars 2016, dont la légalité est fortement discutable, a réduit le nombre d’arrivées aux frontières externes de l’UE: l’ONG belge CNCD-11.11.11 parle d’un « succès comptable cynique ».
Une seconde tendance s’est accélérée depuis 2015: la militarisation des zones frontalières, avec la multiplication des centres de détention et de traitement des demandes d’asile, ainsi que des opérations d’expulsion illégales. Enfin, l’obsession des retours est maintenant admise ouvertement, au point où la Commission a même proposé le concept absurde des « parrainages de retour » dans son Pacte sur la migration et l’asile. Il s’agit de l’idée selon laquelle un État membre refusant d’accueillir des demandeurs d’asile pourrait, à défaut, manifester sa « solidarité » en aidant un autre État membre à renvoyer des migrants sans droit de séjour dans l’UE.
Depuis 2015, l’UE applique des pressions croissantes sur les pays tiers – par des paiements, des conditionnalités d’aide et des promesses de libéralisation des visas – afin qu’ils contrôlent les frontières extérieures de l’UE en leur nom.
« Réfugiés de seconde classe »
S’il y a bien un pays d’où les demandeurs d’asile ont été particulièrement frappés par l’Union européenne, c’est l’Afghanistan – et cela a commencé avant 2015. Comptant pour le deuxième plus grand nombre de demandes d’asile au sein de l’UE, les Afghans ont « longtemps été traités comme des réfugiés de seconde classe », explique Abdul Ghafoor, directeur de l’AMASO (Afghanistan Migrants Advice and Support Organisation), fondée en 2013 à Kaboul pour soutenir les personnes retournées et attirer l’attention sur la politique de retours de l’UE. Mais, précise Nassim Majidi, migrer hors d’Afghanistan « est essentiel, c’est un moyen de survie. Chaque fois qu’il y a une crise sociale, politique ou économique, les options pour les Afghan·es ne sont guère nombreuses autres que partir. En Europe, il existe souvent une tentation de les qualifier soit de migrants économiques, soit de réfugiés, mais la réalité n’est pas aussi simple. »
Sans nuance aucune, l’UE a imposé, dès 2015, une pression accrue sur les Afghans. Ils ont été parmi les premières victimes de l’« approche hotspot » lancée en mai 2015 pour aider l’Italie et la Grèce à faire face à l’afflux de demandeurs d’asile, et qui, comme l’écrit l’avocate Claire Rodier, « a rapidement donné naissance à des centres de détention – ou au moins de détention – qui sont violents, surpeuplés et peu équipés ». En 2016, l’UE et le gouvernement afghan ont signé un accord sur la migration, le Joint Way Forward (renouvelé en 2021 et rebaptisé Joint Declaration on Migration Cooperation), visant à accroître les retours.
La migration hors d’Afghanistan « est essentielle, c’est un moyen de survie. Chaque fois qu’il y a une crise sociale, politique ou économique, il n’y a guère d’options pour les Afghans autre que de partir ».
En raison de leur forte représentation et de leurs taux de reconnaissance faibles, (selon Eurostat, en moyenne 56,21 % en 2020 sur l’ensemble de l’UE, avec des écarts allant d’1 % en Bulgarie à 93 % en Italie), un grand nombre d’Afghans « remboursables » reste sur le sol européen. Au fil des années, plusieurs États membres – notamment la Suède, le Danemark et, jusqu’en 2020, le Royaume-Uni – ont intensifié les expulsions, même si « les programmes de retour et de réinstallation en Afghanistan ne fonctionnent pas », explique Nassim Majidi. « La plupart des gens repartent, comme nous avons pu le documenter. »
L’obsession du retour est telle qu’au début de 2021, la demande du gouvernement afghan du 8 juillet visant à mettre fin aux retours forcés en raison de la « dégradation de la situation sécuritaire » en Afghanistan a été ignorée par la plupart des États. Le 5 août – dix jours après la chute de Kaboul – les gouvernements de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Belgique, du Danemark, de la Grèce et des Pays-Bas ont eu honte d’envoyer une lettre à la Commission exprimant leur préoccupation face au manque de coopération des autorités afghanes.
Plus tôt en 2021, la demande du gouvernement afghan à l’égard des pays européens de mettre fin aux retours forcés en raison de la « dégradation de la situation sécuritaire » a été ignorée par la plupart des États.
Priorités divergentes
Les réactions européennes à la prise de pouvoir des talibans ont été au départ mal coordonées, chaque État membre gérant sa propre liste de personnes à évacuer. La plupart des gouvernements ont suspendu les expulsions vers l’Afghanistan (à l’exception de la Roumanie et de la Bulgarie). Certains États, comme l’Autriche et la Slovénie, ont déclaré dès le départ qu’ils n’accueilleraient aucun réfugié afghan. Puis, le 31 août, le Conseil a clairement défini les priorités de l’UE dans sa déclaration sur la situation en Afghanistan: « Forts des enseignements tirés, l’UE et ses États membres sont résolus à agir de manière commune afin d’éviter la récurrence de mouvements incontrôlés et massifs de migration illégale éprouvés par le passé, en préparant une réponse coordonnée et ordonnée. »
En revanche, dans une résolution du 16 septembre (adoptée par 536 voix pour, 96 contre et 50 abstentions), le Parlement européen a appelé à la solidarité avec les Afghans, en soulignant que: « la politique de l’UE doit notamment viser à élargir les possibilités de réinstallation pour les personnes les plus exposées et les plus vulnérables, ainsi que d’autres voies complémentaires, telles que les visas humanitaires et un programme de visa spécial pour les femmes afghanes cherchant protection face au régime des talibans. » Le groupe Greens/EFA avait formulé ces demandes quelques jours plus tôt: « Tous les pays de l’UE doivent prendre leurs responsabilités envers les réfugiés. Il est temps d’intensifier les programmes de réinstallation, de faciliter les regroupements familiaux et de préparer l’arrivée des réfugiés afghans à nos frontières. »
Réinstallation, visas humanitaires, regroupement familial: des voies qui, parce qu’elles permettent d’accéder légalement et en toute sécurité à l’UE, sont regardées avec suspicion par certains États membres. Il en va de même pour la directive européenne de 2001 sur la protection temporaire, qui n’a pas été mise en œuvre, et pour la reconnaissance prima facie du statut de réfugié (lorsque ce statut est accordé collectivement à un groupe plutôt que de manière individuelle), demande que Samuel Hall et Amnesty International appellent d’urgence à appliquer dans le cas des demandeurs d’asile afghans, en particulier les femmes.
Les visas humanitaires constituent un chapitre particulièrement déprimant de l’histoire récente de la politique européenne d’asile. À la suite d’une résolution du Parlement européen de 2018, la Commission était censée proposer un règlement d’ici mars 2019, ce qu’elle n’a toujours pas fait. Entre-temps, ces visas ont été distribués de manière arbitraire par certains États membres. C’est une situation propice à des scandales comme l’affaire cash-for-visas qui a eu lieu en Belgique entre 2017 et 2018.
« Tous les pays de l’UE doivent prendre leurs responsabilités envers les réfugiés. Il est temps d’intensifier les programmes de réinstallation, de faciliter les regroupements familiaux et de préparer l’arrivée des réfugiés afghans à nos frontières ».
« Quand ils seront morts, à quoi cela aura-t-il servi ? »
Aujourd’hui, des personnes comme Sami ne comprennent pas ce qui empêche leurs proches de monter dans un avion et de les rejoindre en Europe. Arrivé en Belgique en 2015 à l’âge de 15 ans « après avoir parcouru 10 pays en quatre mois », Sami pouvait prendre soin de ses parents, de ses deux frères et de sa sœur. Mais sa demande de visa humanitaire déposée par Selma Benkhelifa traîne en longueur. « On nous dit de suivre la “procédure normale”, qui consiste à envoyer les documents par FedEx de Kaboul à Islamabad, mais FedEx a fermé. Dans l’itinéraire habituel, il faut fournir un certificat de bonne conduite. À qui vont-ils demander ce document ? Parler d’un “itinéraire normal” dans une situation aussi anormale que celle de l’Afghanistan n’a aucun sens, remarque Benkhelifa. « Si je reçois un visa humanitaire dans deux mois, qu’est-ce que je vais en faire ? Quand ils seront morts, à quoi cela aura-t-il servi ? » soupire Sami. « Ces politiques créent un marché pour les passeurs, conclut Benkhelifa. Que va faire Sami si sa demande n’avance pas ? Il va payer des passeurs pour permettre à sa famille de quitter le pays. »
Cette frustration n’est pas seulement ressentie par la diaspora. Au niveau local, les conseils municipaux, les universités et les associations sont prêts à accueillir des réfugiés. C’est peut-être le seul héritage positif des années 2015 et 2016: les mouvements de solidarité se sont développés, renforcés et unifiés. Mais si les maires ont fait montre de solidarité – le Mayors Migration Council, qui représente 240 000 villes dans le monde, a publié une déclaration accueillant les réfugiés – Majidi rappelle que « les gouvernements nationaux doivent laisser la porte ouverte afin que les Afghan·es puissent continuer à arriver. »
Sami pouvait prendre soin de ses parents, de ses deux frères et de sa sœur. Mais sa demande de visa humanitaire traîne en longueur… « Si je reçois un visa humanitaire dans deux mois, qu’est‑ce que je vais en faire ? Quand ils seront morts, à quoi cela aura-t-il servi ? »
Pour les États membres, en revanche, cette porte doit être fermée et verrouillée dès que possible en déléguant le réinstallement des demandeurs d’asile afghans vers des pays de la région. Or ces États semblent peu enclins à jouer ce rôle. Le Pakistan, l’Iran et le Tadjikistan ferment leurs frontières ou créent des zones-tampons de « protection temporaire », ce qui inquiète Majidi: « C’est un retour à des solutions d’il y a 40 ans: des camps. » La Turquie, irritée par ses partenaires européens, a également fermé sa frontière avec l’Iran et « cherche à relancer les expulsions », affirme Abdul Ghafoor. « Il y a des milliers d’Afghans détenus dans des centres de déportation à travers le pays. » Quant aux talibans, ils ont commencé à empêcher les gens de quitter le pays.
Dans certains pays de l’UE, des initiatives locales permettront l’évacuation de certaines femmes, étudiantes, activistes et artistes, mais elles resteront probablement rares et éparses en raison des entraves des gouvernements. Sans surprise, les gouvernements hésitent aussi à s’engager dans des programmes de réinstallation, ce qui explique l’absence de résultats concrets issus du Forum de réinstallation de haut niveau de l’UE, tenu le 7 octobre. Quant aux personnes qui parviennent à atteindre l’Europe « illégalement », elles pourraient se retrouver confinées dans le nouveau « camp-prison » ouvert le 18 septembre sur l’île grecque de Somos, autre sombre héritage de la crise migratoire de 2015-2016.
Par ailleurs, les personnes dont la demande d’asile était en cours dans un État membre de l’UE avant la chute de Kaboul continueront d’avoir peur pour leur avenir. Les transferts intra-européens des « cas Dublin » (personnes renvoyées vers l’État membre censé traiter leur demande d’asile) n’ont pas été suspendus: un Afghan peut être renvoyé en Bulgarie depuis la France, comme ce fut le cas le 27 septembre, et risquer alors d’être déporté vers l’Afghanistan. Le gouvernement français ne paraît pas préoccupé par la situation. Pourtant, comme le rappelle Abdul Ghafoor, « le porte-parole des talibans a annoncé qu’ils accepteront les déportés, mais cela devra passer devant un tribunal religieux. »
Désunion et illégalité
Les 8 et 9 septembre 2021, lors de la conférence annuelle du réseau Odysseus, réunissant des experts en droit de l’immigration et de l’asile, il a été souligné qu’un élément clé a permis la mise en place du système européen commun d’asile: le désir des États membres de faire partie de l’espace Schengen. Aujourd’hui, aucun incitatif n’existe pour que les gouvernements européens s’engagent dans ce système commun. Les règles d’asile de l’UE ne sont suivies que si elles ne compromettent pas les intérêts nationaux, sinon elles peuvent être bafouées, et cette tendance est croissante dans l’ensemble du bloc.
Qu’il s’agisse de provocations racistes comme en Hongrie ou en Pologne, d’abdication des responsabilités comme en Grèce, de grandiloquence humanitaire comme en France, la réponse des institutions et des gouvernements européens demeure le déni: le déni de la responsabilité envers les réfugiés que leurs obligations internationales impliquent, écrivaient Claire Rodier et l’historien Emmanuel Blanchard en 2016.
Des États membres qui n’écartent pas les demandeurs d’asile à leurs frontières ne sont aujourd’hui qu’une minorité. À mesure que les expulsions se multiplient, leur violence et le langage militarisé employé par les gouvernements à propos des demandeurs d’asile s’intensifient, comme en témoigne une investigation récente en Croatie et en Grèce menée par huit médias européens, et une lettre signée par 12 États membres demandant à la Commission de financer des « barrières physiques » aux frontières extérieures de l’UE. Mais il ne faut pas oublier que la brutalité de ces images et de ce langage résulte de décennies de politiques soutenues par tous les États membres.
Dans ce contexte, que peut-on faire pour que le droit d’asile soit véritablement respecté ? Lors d’un webinaire sur les violations des droits humains à la frontière polonaise et à la frontière lituanienne, le député européen vert Tineke Strik a évoqué plusieurs pistes, allant de procédures d’infraction contre les États qui ne respectent pas les droits fondamentaux, à conditionner l’accès aux fonds européens au respect de ces droits. « Il reste encore du travail à faire par la Commission, mais aussi par le Parlement européen et les États membres, pour protéger les migrants et les réfugiés, et ceux qui travaillent avec eux », a insisté Strik.
Ils ne doivent pas être laissés tomber par un manque de volonté politique. Au 6 octobre, au moins six personnes avaient perdu la vie sur la frontière entre la Biélorussie et la Pologne. Une enquête d’Amnesty International a attribué la responsabilité à la Pologne, mais aussi à la Lettonie et à la Lituanie. « Le 25 août, la Cour européenne des droits de l’homme a ordonné à la Pologne de fournir une aide humanitaire aux migrants et aux réfugiés à leurs frontières. Cette mesure a été renouvelée le 27 septembre. La Pologne n’a jusqu’ici pas respecté l’ordre de la Cour », écrivait Amnesty International le 30 septembre.
Une union de plus en plus désunie de pays qui bafouent les lois, ignorent les tribunaux et laissent des êtres humains mourir à leurs frontières – si les pays européens poursuivent sur cette voie, seront-ils vraiment en mesure de donner des leçons au Taliban ?
