La crise d’azote qui perdure aux Pays-Bas résulte de l’échec du gouvernement à adopter une politique alimentaire cohérente et tournée vers l’avenir. L’émergence du Mouvement Fermier-Citoyen, affirme Jeroen Candel, préfigure de nouveaux conflits politiques autour de la transition écologique.
Green European Journal: Un conflit politique autour des émissions d’azote et de l’avenir de l’agriculture aux Pays‑Bas a joué un rôle déterminant lors des élections provinciales de mars 2023. Pourriez-vous nous donner quelques éléments de contexte ?
Jeroen Candel : La crise de l’azote est liée à un processus plus long d’intensification de l’agriculture aux Pays‑Bas. Au fil des années, le pays est devenu l’un des principaux producteurs d’aliments dans l’UE et le deuxième exportateur mondial de produits agricoles. Par conséquent, les Pays‑Bas ont vu leurs émissions d’azote provenant de l’agriculture augmenter, ce qui a contribué à l’épuisement de leurs réserves naturelles. La crise a pris une ampleur nouvelle lorsque, en 2019, une décision du Conseil d’État a invalidé le programme d’action azote du gouvernement (PAS). Sous le système PAS, les projets de construction et d’autres activités économiques pouvaient polluer les réserves naturelles avec de l’azote à condition que cela soit compensé par de futures diminutions des dépôts et par des mesures de restauration. La décision a exigé que les niveaux d’azote soient réduits avant que des activités polluantes additionnelles puissent être autorisées. Ceci a effectivement gelé toutes les demandes de permis de construire, entraînant une paralysie économique : les agriculteurs ne peuvent pas agrandir leurs exploitations, les grandes entreprises technologiques ne peuvent pas bâtir de data centers, le gouvernement ne peut pas construire de nouvelles autoroutes et les gens ne peuvent pas faire construire de nouvelles maisons.
Entre-temps, les tribunaux néerlandais ont à plusieurs reprises rejeté des propositions qui n’auraient que révisé le système d’autorisations. Des mesures drastiques sont nécessaires de la part du gouvernement pour que les Pays‑Bas respectent le droit européen, mais le paysage politique rend cela très difficile. Bien que la plupart des partis conviennent qu’il faut réduire la pollution azotée, ils divergent sur la manière et le rythme. Par ailleurs, la reconnaissance par les partis politiques du lien entre la crise de l’azote et la mise en œuvre des objectifs climatiques et de la crise plus large du système alimentaire est insuffisante.
Ces mesures drastiques que vous évoquez – impliqueraient-elles la fermeture ou l’indemnisation d’exploitations agricoles spécifiques ?
Oui, en particulier les fameux « émetteurs de pointe » qui exercent une forte pression sur la nature — soit en raison de leur taille, soit parce qu’ils se trouvent géographiquement à proximité des réserves naturelles. Différentes options sont envisagées, comme la fermeture d’exploitations ou leur déplacement vers des régions du pays où il existe moins de zones sensibles à l’azote, et tenter de réduire ces pressions grâce à l’innovation. Il appartient désormais aux provinces d’élaborer des stratégies pour atteindre les objectifs fixés par le gouvernement.
Le Mouvement Fermier-Citoyen (BoerBurgerBeweging), ou BBB, a été le grand gagnant des récentes élections provinciales. Cette nouvelle force disposera d’un pouvoir important au niveau provincial. Qui sont-ils et que représentent-ils ?
Le BBB est enraciné dans le secteur agricole. Caroline van der Plas – ancienne journaliste spécialisée dans le secteur porcin – a fondé le BBB en 2019 avec le concours de divers acteurs de la chaîne agroalimentaire, poussée par la frustration face à la crise de l’azote et à la réponse gouvernementale envisagée (et qui n’existait pas).
Le BBB entretient des liens étroits avec les industries d’alimentation animale et d’autres secteurs d’intrants agricoles, et utilise une société de marketing agricole pour promouvoir ses politiques et concevoir ses campagnes.
Au fil du temps, le parti a élargi avec succès son programme pour parler des clivages croissants entre urbain et rural, ignorés jusqu’alors par les autres formations. Bien que les agriculteurs ne constituent qu’un faible pourcentage de l’électorat, le BBB a recueilli environ 20 pour cent des voix. Le parti a remporté un soutien important à la campagne, où la frustration est la plus forte face à la fermeture d’écoles, à la réduction des services de transport et des infrastructures hospitalières en raison des mesures d’austérité. Mais il a aussi attiré des électeurs urbains qui soutenaient auparavant des partis populistes d’extrême droite, qui ont été grandement éliminées. Le BBB a su connecter divers groupes qui se sentent aujourd’hui sous-représentés dans le système politique néerlandais ou qui se montrent désillusionnés par les partis qui les représentaient traditionnellement, tels que les démocrates-chrétiens.
Dans une certaine mesure, on peut dire que le monde atteint les limites de la croissance. Les Pays‑Bas — petit État développé et fortement peuplé — les ont-ils atteintes en premier ?
Je partagerais cette analyse. Les Pays‑Bas constituent un cas extrême : c’est le pays de l’UE avec la densité d’élevage la plus élevée. Même si ses chiffres d’élevage étaient réduits de 30 pour cent, comme le prévoit le gouvernement actuel, on obtiendrait toujours la même densité d’élevage que dans la région flamande de Belgique, qui fait aussi face à une crise d’azote.
Le gouvernement néerlandais croit encore pouvoir découpler la croissance économique, ou un développement économique plus poussé, des impacts environnementaux et de l’utilisation des ressources. Or les indicateurs environnementaux — recul de la biodiversité, changement climatique, émissions de gaz à effet de serre — démontrent que cette séparation n’a que peu été réalisée. Il existe une forte propension chez les techno‑optimistes à privilégier des solutions de type « fin de tuyau » — comme une gestion plus innovante des étables — plutôt que d’examiner les causes profondes de cette crise d’appauvrissement écologique. L’état actuel du secteur agricole montre clairement que le fonctionnement du système économique est à l’origine de crises multiples et interconnectées.
Pourquoi le gouvernement néerlandais et les partis politiques n’ont-ils pas préparé la transition agricole qu’ils savaient nécessaire ?
Depuis des décennies, nous savons que l’azote pose problème à la biodiversité et au climat. Il en va de même pour les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur agricole et pour la dégradation des tourbières. Or le gouvernement a permis aux agriculteurs d’agrandir leurs exploitations et d’accroître leur cheptel. Aujourd’hui, il leur demande de faire exactement l’inverse. Les agriculteurs sont naturellement en colère face à des directives incohérentes et à une planification défaillante.
Le système d’autorisations environnementales a été conçu délibérément pour empêcher le ralentissement du développement économique et aussi pour retarder une action environnementale efficace. Mais cette approche a conduit le gouvernement à créer involontairement une résistance publique à cette dernière. Des pays comme le Danemark ou la France ont aussi leurs problèmes, mais leurs gouvernements promeuvent depuis des années l’agriculture biologique ou l’agroécologie et une consommation durable. Les Pays‑Bas ont choisi une autre voie.
La question alimentaire est-elle particulièrement délicate parce que son symbolisme est lié à l’identité ? On voit par exemple les caricatures qui présentent des écologistes adeptes du granola disant aux personnes qui mangent de la viande d’en changer.
L’identité joue sans doute un rôle. Dans un pays néolibéral comme les Pays‑Bas, la régulation du marché est taboue et peut être perçue comme une ingérence dans les choix individuels. L’alimentation occupe une place centrale dans la vie et les moyens d’existence des gens, ce qui rend ce domaine particulièrement difficile pour le gouvernement. Cela explique leur réticence à aller au-delà de la simple information des consommateurs.
Les agriculteurs sont naturellement en colère face à des directives incohérentes et à une planification défaillante.
Comparés à d’autres pays européens, les Pays‑Bas ont une politique alimentaire qui n’anticipe pas beaucoup l’avenir : elle est réactive. Elle est aussi plus axée sur le consensus et néolibérale. Le gouvernement négocie avec les industries et mise sur l’autorégulation. En revanche, la politique agroalimentaire et agricole française est plus anticipatrice et privilégie des mesures plus coercitives – même s’il faut reconnaître que cette approche ne fonctionne pas toujours.
Des mesures plus efficaces passeraient par l’imposition de taxes sur certains produits ou par leur interdiction pure et simple, ou par la régulation des environnements alimentaires. Au Royaume‑Uni, par exemple, les Tories ont introduit des taxes sur le sucre dans les boissons et ont réglementé le taux de sel dans les produits, en justifiant cela par des objectifs de santé publique et en particulier face à l’augmentation de l’obésité. J’ai évoqué plus tôt l’exemple du Danemark et sa politique agricole biologique. Et la Nouvelle‑Zélande est désormais en train d’introduire un système de taxes sur les émissions pour son vaste secteur laitier.
Comment évaluez-vous les plans de l’UE pour soutenir la transition écologique dans l’agriculture ?
La stratégie « De la ferme à l’assiette » est l’une des plus marquantes du Pacte vert européen. Elle marque une étape préliminaire vers une politique alimentaire européenne plus intégrée. Aujourd’hui, toutefois, la stratégie De la ferme à l’assiette coexiste aux côtés de la Politique agricole commune (PAC). La Commission n’a pas réussi à aligner ces deux politiques, ce qui laisse d’importantes incohérences. Cela tient principalement au fait que la PAC actuelle a été présentée en 2018, avant l’entrée en fonction de la nouvelle Commission en 2019 et avant la présentation de son Pacte vert l’année suivante.
Ce qui rend aussi difficile la politique De la ferme à l’assiette, c’est que, bien que la politique agricole soit l’un des domaines les plus européenisés, elle repose largement sur le niveau national. À part l’étiquetage, tout ce qui touche à la consommation — comme les interventions fiscales, l’éducation ou l’aménagement spatial pour modifier les environnements alimentaires — reste du ressort des États membres. Si la Commission a placé la transition du système alimentaire en tête de son agenda, la plupart des États membres ne l’ont pas suivie.
Cette incohérence entre la PAC et De la ferme à l’assiette et la reconnaissance du fait que ces défis sont tous liés n’a été entendue que dans un nombre relativement limité de États membres. Les Pays‑Bas n’ont jusqu’à présent pas réussi à développer une politique alimentaire plus intégrée. Dans ce contexte, l’initiative européenne pour des systèmes alimentaires durables qui devrait être proposée en 2023 par la Commission constitue une perspective prometteuse ; elle comprendra probablement certaines obligations de reporting et pourrait demander aux États membres d’élaborer des stratégies nationales en matière d’alimentation. La consommation a été l’un des points faibles majeurs de la stratégie De la ferme à l’assiette. Si l’on regarde les objectifs, ils sont assez précis du côté de l’agriculture, en matière de réduction des pesticides et des engrais. En revanche, du côté de la consommation, les objectifs restent très génériques.
Quelles sont les principales leçons à tirer du cas néerlandais ?
Nous devons réfléchir à la manière dont nous allons évoluer. Le fait que la politique alimentaire figure enfin à l’agenda est une étape positive, mais l’approche demeure très technocratique. Parallèlement, la société s’intéresse à adopter des pratiques durables. La question est de savoir comment organiser de nouvelles formes de participation des acteurs du système alimentaire afin d’améliorer non seulement la qualité et l’efficacité de nos politiques alimentaires, mais aussi leur légitimité. Cela est crucial pour favoriser des changements de comportement à l’échelle nécessaire.
Les leçons clés pour la gestion de la transition consistent à anticiper; à adopter un programme systémique; à reconnaître que les défis sont interdépendants et à s’attaquer à leurs causes profondes plutôt que de proposer des solutions à court terme. Ce sont des recommandations assez abstraites et générales, mais je pense que le gouvernement néerlandais a manifestement échoué sur tous ces aspects.
Pensez-vous que des forces similaires au Mouvement Fermier-Citoyen s’intégreront plus largement à la politique européenne ?
Oui. Les politologues prédisent depuis longtemps que la transition écologique deviendrait l’un des nouveaux clivages politiques. Un nombre croissant de groupes politiques et de chercheurs soutiennent que notre système capitaliste actuel touche à ses limites et réclament une transformation radicale du système économique. Ce qui émergera ensuite reste à écrire. Il existe certainement des intérêts établis qui veulent maintenir les choses telles quelles et instrumentaliser la politique pour y parvenir.
Les politiques alimentaires des partis verts s’appuient sur des approches telles que l’agroécologie. Mais, du moins aux Pays‑Bas, il semble que les agriculteurs ne soient pas convaincus, et que la politique verte soit bien moins populaire dans les zones rurales que dans les zones urbaines. Comment un parti tourné vers l’écologie peut-il les convaincre ?
Les partis verts n’ont pas tendance à bien fonctionner auprès des agriculteurs. Si vous défendez une refonte systémique, cela risque de ne pas être bien reçu par ceux qui devraient transformer radicalement des entreprises dont ils sont fiers et des terres auxquelles ils sont profondément attachés.
Ce que font les écologistes aux Pays‑Bas – notamment en coopération avec le Parti travailliste (PvdA) – sera essentiel pour réussir une transition écologique qui évite le déchaînement d’un populisme et une polarisation accrue. Je suis convaincu que la transition ne peut fonctionner que si elle s’accompagne d’une redistribution radicale des ressources financières. De nombreux politologues soutiennent que les gens n’acceptent un changement à grande échelle que s’ils estiment qu’il est équitable. Nous vivons à une époque où une minorité de la société profite de la croissance économique tandis que l’État-providence et les infrastructures publiques se dégradent. Cela a érodé le soutien public à la transition écologique. Un avenir vert devrait aussi comprendre des services publics élargis et des filets de sécurité sociale plus généreux. Cela pourrait convaincre une grande partie de l’électorat, y compris les résidents ruraux et en particulier les agriculteurs. Il sera sans doute difficile de convaincre les agriculteurs qui n’adhèrent pas à des idées d’agriculture progressiste de passer à une agriculture durable. Mais pour la société dans son ensemble, c’est la stratégie à suivre.
