Risque de sécheresse en Europe : protéger le droit à l’eau

Les politiques européennes ont longtemps considéré l’eau comme une ressource disponible en abondance, sur laquelle on peut faire des profits. Les sécheresses récentes enregistrées en Europe signalent que l’ère de l’abondance touche à sa fin et recentrent la valeur de l’eau sur son caractère précieux et limité. Il est temps de la regarder sous un nouveau jour.

La situation actuelle nécessite un changement radical de notre approche des politiques relatives à l’eau et à leur gestion. Les tentatives passées d’intégrer les ressources hydriques dans le marché unique européen apparaissent aujourd’hui comme au minimum peu visionnaires et potentiellement désastreuses. Pour acquérir la résilience nécessaire face aux changements climatiques qui nous attendent, nous ne pouvons plus tolérer que l’eau soit exploitée par des marchés à but lucratif. Les politiques néolibérales en vigueur dans de nombreux pays européens doivent être repensées afin que l’eau devienne une ressource gérée publiquement ou partagée collectivement. C’est uniquement ainsi que nous pourrons bâtir des systèmes hydriques résilients et maintenir l’eau disponible et accessible à l’échelle mondiale.

Privatisations et résistance

L’ère de la privatisation de l’eau a commencé dans les années 1980, lorsque, sous la houlette de la conservatrice Margaret Thatcher, le gouvernement britannique a supervisé la privatisation des infrastructures hydriques. L’eau fut privatisée en Angleterre et au Pays de Galles en 1989, dans le cadre d’un programme plus vaste de libéralisation du service public et des ressources. Dix autorités régionales de gestion de l’eau et des infrastructures associées furent entièrement transférées à des entreprises privées. En conséquence, les sociétés qui géraient l’eau devinrent des « monopoles permanents régulés », opposant les « niveaux de concurrence et risques du secteur public » aux « niveaux de profit et de rendement du secteur privé ».

Le résultat de ces mesures fut un effondrement complet des investissements publics dans les infrastructures hydriques, entraînant d’importantes pertes d’eau. Thames Water, qui fournit l’eau à l’agglomération londonienne, fut critiquée pour son incapacité à gérer les pertes massives dans ses conduites. On estime des fuites d’environ 600 millions de litres par jour, soit près d’un quart de l’eau distribuée, ce qui pose un problème sérieux en période de sécheresse. Deux grandes sociétés de gestion de l’eau et des eaux usées, Thames Water et Southern Water, furent également pointées du doigt pour des niveaux inacceptables de pertes et de pollution des eaux usées, avec des conséquences sur l’écosystème et sur la santé publique.

En France, en revanche, la privatisation des ressources hydriques est une longue tradition surprenante, remontant même à la moitié du XIXe siècle. Dans ce cadre, la privatisation prend la forme de coopérations entre le public et le privé par des contrats de location ou de concession. Les villes fixent les tarifs et restent propriétaires des infrastructures. Autrement dit, les administrations locales assurent la responsabilité des infrastructures, tandis que les entreprises privées se chargent de la distribution. Ainsi, le contrôle des tarifs d’eau demeure entre les mains de quelques entreprises qui enregistrent d’importants profits et maintiennent des positions de monopole en ne couvrant qu’une faible partie des coûts. Ces dernières années, la France a connu une vague de rimunicipalisation suite à l’échéance des contrats des grands distributrices Veolia Environnement, SUEZ et Saur. Donc, alors que, au Royaume‑Uni, la privatisation s’est opérée par la vente de l’ensemble du système hydrique à des compagnies privées, la France a opté pour les concessions, qui ont facilité la reprise par les autorités publiques de la gestion de l’eau.

L’expérience de villes françaises telles que Paris ou Grenoble démontre les bénéfices de la rimunicipalisation de l’eau. En 2010, Paris a repris en main la gestion de l’eau, auparavant confiée à des entreprises privées comme Veolia et SUEZ, pour créer la société publique Eau de Paris, qui a radicalement changé la donne : le prix de l’eau a baissé de 8 %, et une commission citoyenne a été créée pour favoriser la transparence et la gestion démocratique. Le service public a mis en œuvre une politique active d’accès à l’eau pour les ménages les plus pauvres, les migrants et les sans‑abri, et a augmenté le nombre de fontaines publiques. Cette réussite a eu une grande valeur symbolique, modifiant le ton du dialogue national sur la question de l’eau en France. Pour ses mérites, Eau de Paris a reçu en 2017 le prix du Service Public des Nations Unies (UNPSA).

Les années qui ont suivi la crise économique de 2008 ont vu une poussée en Europe pour retirer l’eau de la gestion publique. Les ressources hydriques grecques ont été, comme prévu, parmi celles visées : dans la crise de la dette souveraine, le secteur public grec a subi des pressions systématiques pour privatiser les deux principales sociétés d’eau de Thessalonique et d’Athènes, EYDAP et EYATH. Mais ces tentatives, présentées comme nécessaires pour remédier à la dette, ont été accueillies par une forte opposition populaire. Une initiative lancée en 2011 par l’association des travailleurs d’EYATH a abouti à un référendum en mars 2014 où une majorité écrasante (98 % des 218 000 votants) a dit non à la privatisation de l’entreprise. Bien que la Grèce illustre les exemples les plus spectaculaires de tentatives de privatisation de l’eau pour remédier à la dette publique, on ne peut pas dire que ces pratiques soient confinées à la péninsule hellénique.

La privatisation de la gestion de l’eau est souvent présentée, par des institutions telles que le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale, comme une condition de base pour les pays qui souhaitent réduire leur dette. En Irlande, seul pays de l’OCDE à ce jour, l’accès à l’eau est gratuit jusqu’à un certain volume et financé par les impôts. Comme en Grèce, les bailleurs ont poussé à mettre fin à cette pratique pendant la crise de l’euro et à introduire des tarifs de l’eau en 2014.

Dans ce cas aussi, la proposition a été accueillie par une forte résistance, avec d’importantes manifestations, une campagne de désobéissance au paiement et des actes de désobéissance civile comme le blocage de l’installation de compteurs d’eau. Les protestations ont finalement conduit, en 2016, à la suspension de l’eau payante. Aujourd’hui, les ressources en eau irlandaises sont contrôlées par Irish Water, une société détenue par l’État, qui relève de la Commission for Regulation of Utilities et de l’Agence européenne de l’environnement.

En Italie, bien qu’aucune des préfectures régionales de l’eau ne soit entièrement privée, certaines le sont au moins partiellement. Le fait que la majeure partie de l’eau de la péninsule reste entre les mains du secteur public est dû principalement au référendum de 2011, où plus de 55 % des votants se sont opposés à la privatisation de l’eau, qui faisait partie du programme d’austérité mis en place à la suite de la crise.

La tournure: le mouvement Right2Water

Porté par le Mouvement italien pour l’eau, le référendum italien dont les résultats positifs sont devenus un argument majeur contre la libéralisation de l’eau et des services publics en général marque un tournant dans l’histoire des mouvements européens opposés à la privatisation de l’eau et jette les bases de la campagne d’initiative citoyenne européenne Right2Water. Le droit d’initiative des citoyens européens (ICE) est un mécanisme relativement sous-utilisé (et non contraignant) de démocratie directe dans le processus législatif européen, qui permet aux citoyens de rassembler des signatures et de demander une action politique dans des domaines relevant de l’UE. La pétition Right2Water, organisée par la Fédération européenne des syndicats de services publics (EPSU) en 2012, a récolté 1,9 million de signatures à travers l’Europe, devenant l’ICE le plus fructueux de l’histoire. Right2Water s’est ensuite développée pour devenir un mouvement social à part entière, qui a renouvelé l’élan de l’opposition à la tendance de la Commission européenne en faveur de la privatisation de l’eau dans les pays de l’Union.

La disponibilité de l’eau doit devenir une question de sécurité publique.

Les demandes initiales de l’initiative citoyenne étaient claires: un accès et une disponibilité de l’eau et des services d’hygiène pour tous les citoyens européens et l’interdiction de la privatisation des ressources hydriques et de la déréglementation des services. L’aboutissement de ces exigences pourrait en effet contrer les tendances libérales présentes dans la politique européenne et l’élan visant à faire de l’eau une marchandise à exploiter selon des logiques de marché.

Entre les années quatre‑vingt‑dix et le début du nouveau millénaire, la privatisation de l’eau semblait nécessaire au succès du marché unique européen. Les arguments en faveur de la privatisation s’appuyaient sur une mentalité néolibérale plus large selon laquelle les biens autrefois gérés publiquement seraient mieux administrés comme des biens privés. L’industrie et les investisseurs ont tenté de convaincre l’opinion publique et les décideurs que confier les entreprises hydriques à des sociétés privées augmenterait les investissements dans les infrastructures, améliorerait la qualité du service et assurerait la stabilité des prix.

Les partisans de Right2Water ont toutefois répliqué que la privatisation de l’eau publique ne profite pas aux usagers. En France comme au Royaume‑Uni, les résultats de la privatisation de l’eau ont été indiscutablement négatifs: coûts plus élevés, retards dans les investissements en infrastructures, aucun amélioration du service de distribution. De plus, selon Right2Water, les solutions basées sur le marché ont accentué les conflits autour de l’eau et les inégalités déjà présentes au sein de l’Union européenne, mettant en danger le droit individuel et collectif à l’eau.

Face à cette pression publique sans précédent, la Commission européenne a fini par convenir que l’eau est un bien public, et non une marchandise, et elle l’a exclue de la directive sur les concessions de 2014, un règlement qui ouvrait l’approvisionnement public à une concurrence plus large. Les politiques de déprivatisation restent toutefois inapplicables: bien que la tendance à privatiser l’eau ait été en partie freinée dans plusieurs pays européens, cela ne signifie pas un véritable retour des infrastructures hydriques privatisées vers le service public, défi qui devra être relevé à l’avenir pour des raisons qui vont au-delà du mouvement Right2Water.

Construire la résilience

Les raisons qui ont conduit à la privatisation des infrastructures hydrauliques et à leur gestion étaient que cela générerait des revenus à réinvestir dans les infrastructures, par exemple pour améliorer le réseau de distribution et éviter les pertes. Comme prévu, cela ne s’est pas produit: le seul résultat a été l’enrichissement excessif des actionnaires. Une enquête de 2020 du Guardian montre que, entre 1991 et 2019, les compagnies d’eau privées au Royaume‑Uni ont versé 57 milliards de livres en dividendes, soit près de la moitié des investissements réalisés dans les infrastructures sur la même période. Autre aspect discutable de la gestion financière des entreprises privées: elles ont accumulé plus de 48 milliards de livres de dette sur la même période, ce qui conduit à conclure que les prêts contractés ont servi essentiellement à enrichir les actionnaires.

Dans le contexte actuel de crise climatique, ce type de profits représente un luxe insoutenable que nous ne pouvons plus nous permettre. Garantir l’accès universel à l’eau deviendra de plus en plus difficile dans les années à venir, car l’eau devient une ressource de plus en plus rare qui devra être distribuée de manière plus responsable et organisée. Notre système de gestion de l’eau doit s’adapter à la probabilité croissante de sécheresses, de vagues de chaleur et d’événements climatiques extrêmes, réduire les risques et gérer les urgences. Pour cela, il faut adopter une approche coordonnée.

Une telle épreuve doit être relevée par plusieurs acteurs. D’abord, l’Europe est confrontée à un énorme problème de pertes liées à des canalisations vieillissantes. Pour y faire face, il faut une réponse politique résolue sous forme d’investissements massifs dans la réparation et l’extension des infrastructures hydriques. Le secteur privé n’est pas prêt (ou ne peut se permettre) de supporter ces coûts. Ensuite, lorsque les compagnies et les infrastructures hydriques sont entre les mains publiques, imposer des restrictions durant les périodes de sécheresse devient bien plus simple. Cela résout en partie le problème d’affronter les urgences hydriques de manière équitable et coordonnée. Alors que le marché réagit à la rareté des ressources en augmentant les prix, une distribution gérée au niveau national ou local peut mieux maîtriser cette hausse. À l’été 2022, le gouvernement britannique a demandé, pendant plusieurs semaines, aux fournisseurs d’eau d’interdire l’irrigation extérieure; faute d’obligation légale, dans certaines régions les entreprises ont simplement refusé, indifférentes à l’urgence nationale proclamée.

Le problème de la gestion des biens publics primaires par des entités privées réside dans le fait que ces dernières n’assument pas les responsabilités qui reviennent normalement aux autorités publiques ou municipales. Les entreprises répondent à leurs actionnaires, pas aux clients finaux. Une gestion publique ou partagée, en revanche, s’appuie sur une logique fondamentalement différente qui place les utilisateurs au cœur du système.

Établir une gestion de l’eau résiliente dans un contexte de changements climatiques de plus en plus rapides ne peut reposer sur le partage des pertes et la privatisation des profits. Malgré nos efforts pour atténuer les effets, le climat sera plus chaud pendant au moins les trente prochaines années, ce qui mettra nos ressources hydriques à rude épreuve. Dans ces conditions, la disponibilité de l’eau doit devenir une question de sécurité publique. L’eau est une ressource vitale qui doit être plus facilement gouvernée, régulée et dont le prix doit rester stable, sans perdre en qualité.

Mais il n’y a pas que la gestion de l’eau et des infrastructures qui nécessitent davantage d’investissements; il faut aussi, et cela doit être soutenu, des initiatives à grande échelle visant à retenir l’eau dans le sol. Un bon exemple est le mouvement populaire tchèque Živá Voda (Eau vivante), axé sur des interventions directes pour retenir l’eau dans les zones rurales, à travers la revitalisation des cours d’eau et des berges. L’objectif de ces mesures est de restaurer le cycle de l’eau court, gravement endommagé par l’expansion de l’agriculture moderne et par le surfonctionnement des sols. La mise en œuvre de projets similaires en Europe, qui abrite les plus grands bassins d’eau partagés au monde, impliquerait sans doute de regarder au-delà des frontières nationales et de mettre en œuvre des politiques à l’échelle européenne, par exemple via des projets et des coopérations entre plusieurs États ou des initiatives d’envergure portées par la Commission européenne, qui pourrait fournir le cadre juridique nécessaire. Des initiatives visant à exploiter la rétention d’eau dans le sol, y compris une stratégie ambitieuse de mise en œuvre, devraient aussi devenir une composante importante de la stratégie européenne d’adaptation, qui guide les efforts européens pour se préparer aux effets des changements climatiques.

Le succès du mouvement Right2Water est source d’inspiration pour d’autres initiatives populaires; si elles sont menées correctement, elles pourraient changer le cours des politiques européennes, contribuant non seulement à atténuer les mesures potentiellement nuisibles, mais aussi à orienter le discours politique européen vers une adaptation et une résilience efficaces. Si la Commission européenne peut élaborer des directives sur la privatisation, elle peut tout aussi bien mettre en œuvre des approches de mutualisation et de rimunicipalisation qui garantissent que l’eau soit considérée comme un bien public.

Nonostante la déprivatisation des ressources hydriques soit une étape importante, il est clair qu’il faudra bien plus pour garantir un avenir véritablement durable. Il faut des politiques intelligentes : d’importants investissements publics dans les infrastructures hydriques et un engagement en faveur de la rétention de l’eau seront cruciaux lors des périodes de sécheresse, qui pourraient devenir la norme dans les pays européens. Une gestion raisonnée des risques de catastrophes et de crises futures implique que l’eau soit gérée de manière démocratique, afin que les communautés et l’ensemble de la société puissent s’adapter efficacement à des conditions changeantes. Une propriété publique et communale des biens primaires peut constituer la clé de la résilience.