Les COP contribuent-elles à la lutte contre le changement climatique ?

Benjamin Joyeux: Où en sommes-nous dans le processus COP depuis la signature de l’Accord de Paris en septembre 2015 ?

Stefan Aykut : Avant tout, il est essentiel de comprendre l’esprit de l’Accord de Paris. Le cadre parisien est sorti d’un désir de remettre le processus de gouvernance mondiale sur les rails après l’effondrement total des négociations à Copenhague en 2009, mais aussi d’une volonté de redéfinir l’étendue de cette gouvernance, de repenser ce que nous pouvons ou ne pouvons pas faire au niveau mondial, en présence de tous les États du monde. Il s’agissait d’un véritable changement de paradigme par rapport à ce qui prévalait jusqu’alors avec le Protocole de Kyoto.

Depuis Paris, les cibles de réduction obligatoires pour les pays ne sont plus fixées de manière contraignante comme autrefois. À la place, nous avons un objectif clair: limiter le réchauffement climatique à bien en dessous de 2 degrés, et de préférence à 1,5 degré Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. Cela implique la nécessité d’atteindre une décarbonisation complète de l’activité humaine d’ici 2050. Ensuite, on voit émerger une sorte de « théâtre de la transparence ». Les États doivent présenter des engagements nationaux, dont le contenu leur est libre, et les mécanismes de transparence servent à nourrir des discussions publiques régulières sur les actions mises en œuvre par chaque signataire de l’accord. Ces échanges doivent permettre une évaluation ultérieure de savoir si les actions sont suffisantes ou non. Ainsi, les COP demeurent importantes pour l’établissement progressif de règles encadrant le débat public des efforts, pays par pays. Cela s’est notamment concrétisé à Katowice, en Pologne, lors de la COP24 en 2018. Tout un paquet de mesures y a été mis en place, notamment le « Paris rulebook », qui précise ce qui doit être mis sur la table en matière de communication nationale et de rapports pays par pays, les écarts entre pays développés et pays en développement, et la mise en œuvre des plans d’action climatiques de chaque pays, appelés Contributions Déterminées au niveau National (CDN), et ainsi de suite. Toute cette architecture a été mise en place et les négociations se poursuivent, en particulier sur l’Article 6 du protocole de l’Accord de Paris relatif aux mécanismes de marché pour les émissions de gaz à effet de serre, qui fait encore l’objet de discussions intensives.

Les COP demeurent importantes en matière d’établissement progressif de règles pour le débat public des efforts, pays par pays.

Mais, globalement, ces négociations deviennent moins déterminantes à mesure que le système s’implante et que l’aspect méga-événement transnational devient fondamental. Les États, les multinationales, les médias et les ONG se croisent lors des grands rendez-vous que sont devenues les COP pour discuter des politiques climatiques. Mais ces rencontres servent aussi à mettre en scène ce théâtre de la transparence, où les États présentent leurs politiques climatiques – réductions, adaptation et financement – sous le regard critique de la communauté internationale.

Les émissions de gaz à effet de serre – comptabilisées en ppm (parties par million) de CO2 dans l’atmosphère – augmentent chaque année depuis 2015. Si l’on ne regarde que les chiffres, on ne voit pas du tout une trajectoire favorable. Les COP ne seraient-elles qu’une occasion pour les gouvernements de faire semblant d’agir ?

C’est une question légitime. Mais ce qu’il faut surtout regarder, ce sont les émissions, et non les ppm. Le chiffre en ppm continuera d’augmenter pendant longtemps, quel que soit ce que nous faisons. Le CO2 demeure dans l’atmosphère pendant un siècle, donc s’attarder sur les ppm n’a pas vraiment de sens. Cependant, il est aussi vrai que les émissions continuent d’augmenter.

Aujourd’hui, la gouvernance internationale n’est pas l’endroit où les décisions se prennent; les politiques nationales restent déterminantes. La gouvernance internationale demeure irremplaçable. Elle maintient le climat à l’agenda et prévoit des avertissements d’urgence et une direction générale. Les COP sont le seul lieu où tous les pays – développés, en développement et les plus démunis – se réunissent chaque année pour discuter ensemble du climat. Mais même si elles sont essentielles, il ne faut pas attendre d’elles qu’elles prennent les décisions les plus importantes. Celles-ci sont plutôt prises par des États individuels ou des coalitions d’États dans des initiatives bilatérales ou multilatérales en marge de la gouvernance de l’ONU. Par exemple, les partenariats technologiques sont nécessaires et possibles dans des domaines spécifiques comme les énergies renouvelables, la transition hors des combustibles fossiles, les transports internationaux aériens et maritimes, et la régulation financière. Sans de telles initiatives, la dynamique COP risque de s’enliser dans une sorte de cycle perpétuel de promesses, où les dirigeants font des promesses annuelles puis les oublient. En parallèle de cette gouvernance flexible à l’échelle des COP, il faut aussi des accords concrets.

Mais même si elles [les COP] sont essentielles, nous ne devrions pas attendre d’elles qu’elles prennent les décisions les plus importantes.

Mais les États sont‑ils vraiment les interlocuteurs adéquats si l’on veut réellement réduire les gaz à effet de serre ? Les grandes multinationales exercent une influence bien plus grande sur le climat que bon nombre de petits États. La COP n’est-elle pas uniquement une occasion pour les multinationales de faire du « greenwashing » et d’obtenir une fausse visibilité médiatique ?

Depuis Paris, différents types d’acteurs prennent une place croissante: les grandes villes, les entreprises et les États fédérés (y compris certains États américains sous l’ère Trump) participent de plus en plus aux discussions COP. L’inclusion d’acteurs privés était une dimension voulue par les architectes de l’Accord de Paris. Mais ce n’est pas sans poser des difficultés.

Les multinationales jouent un rôle clé dans la lutte contre le changement climatique, mais les COP fonctionnent surtout comme une plateforme de communication pour elles. Par exemple, à chaque COP, il est désormais attribué le Prix mondial de l’action climatique des Nations Unies pour récompenser des initiatives d’entreprises et de société civile. En 2019, Apple faisait partie des lauréats. En 2020, c’était l’aéroport de Dallas ! Une immense plateforme de marketing et de relations publiques est mise à disposition d’entreprises qui ne sont pas nécessairement porteuses d’un véritable engagement climatiques. En parallèle, le processus international contribue néanmoins à forger de nouvelles normes juridiques. Des affaires climatiques se dessinent aujourd’hui dans le monde, notamment Notre Affaire à Tous en France, la récente plainte déposée devant la cour constitutionnelle allemande, et l’affaire Urgenda aux Pays-Bas. Dans ces affaires, les plaignants poursuivent des gouvernements et des entreprises pour les pousser à intensifier leurs efforts de réduction des émissions ou à indemniser les dommages causés. Toutes ces affaires s’appuient sur des textes issus de la gouvernance internationale comme socle de leurs arguments.

Alors, les COP facilitent-elles vraiment l’engagement du public en faveur du climat ?

Absolument ! Les COP doivent être envisagées comme des espaces de convergence, favorisant la circulation des savoirs-faire, que ce soit en matière de réduction des émissions ou d’argumentation juridique. L’Accord de Paris est cité en permanence et la limite à 1,5 °C est invoquée dans toutes ces affaires judiciaires récentes. Nous ne cherchons plus une gouvernance contraignante à proprement parler, mais une convergence de plusieurs dynamiques, encore insuffisante mais dans laquelle on peut discerner des trajectoires, des liens et des synergies. Par exemple, un récent rapport sur les centrales au charbon en construction dans le monde indique que depuis l’Accord de Paris, trois quarts des centrales initialement prévues n’ont pas été construites.

On observe une mutation autour de la planification énergétique dans de nombreux pays, mais cela ne suffira pas. Ce qui demeure crucial, c’est le mouvement bottom-up de la société civile qui émerge depuis quelques années: Fridays for Future, Extinction Rebellion, des affaires engagées par des citoyens et des associations, certaines entreprises qui prennent les devants, des États qui adoptent des politiques plus ambitieuses. Ces actions doivent atteindre une masse critique afin de se renforcer mutuellement. En fin de compte, c’est sur cela que les COP devraient être jugées: aident-elles ces dynamiques à se connecter pour accélérer la décarbonisation de l’activité humaine ?

Nous ne cherchons plus une gouvernance contraignante mais une convergence de plusieurs dynamiques, encore insuffisante mais dans laquelle on peut entrevoir des trajectoires, des liens et des synergies.

Mais les COP ne parviennent-elles pas à débattre du paradigme qui est à la racine de ce qui nous empêche de lutter efficacement contre le changement climatique – le dogme de la croissance ? Dans les conférences internationales, on a souvent l’impression que la croissance prévaut sur la sauvegarde de la planète.

Le dogme de la croissance ne vient pas des Nations Unies; il est profondément enraciné dans nos systèmes politiques et économiques nationaux, et aussi dans les idées qui structurent les modes de développement à travers le monde. Ce sont souvent les pays du Sud qui insistent pour que les politiques climatiques ne soient pas utilisées contre leurs intérêts dans les négociations commerciales. Ils craignent que l’environnement devienne un prétexte pour freiner leur développement et veulent dissocier les questions liées à leur développement des questions environnementales.

Cela dit, le dogme de la croissance demeure problématique. Il faut redéfinir ce que signifie « croissance », et comment elle contribue à une vie meilleure pour la majorité. La croissance, en soi, n’est pas inévitablement un problème. Mais la mesurer par le PIB est problématique pour de nombreuses raisons. Or, aujourd’hui, ce n’est pas une question qui peut être débattue lors des conférences internationales ni au sein d’un forum onusien. Le sujet de la croissance doit être posé clairement au niveau national: quelle serait une société juste et comment nos différents systèmes (démocratie, sécurité sociale, etc.) fonctionneraient sans croissance. Nous devrions d’abord débattre de la question de la croissance au niveau national, puis européen. Si nous parvenons à démontrer qu’une prospérité sans croissance du PIB est possible, nous pourrons alors en discuter au niveau international. Mais il serait mal avisé de discuter de post-croissance avec l’Inde dans l’état actuel des choses.

Nous devons redéfinir ce que signifie la « croissance » et comment elle contribue à une vie bonne pour la majorité… Le dogme de la croissance ne vient pas des Nations Unies; il est profondément enraciné dans nos systèmes politiques et économiques nationaux.

Un nouveau Traité de non-prolifération des combustibles fossiles a été mis sur la table par des milliers de scientifiques et d’académiques du monde entier. Ce type de traité pourrait-il réussir dans le système international actuel ?

Lorsque Amy Dahan et moi avons publié Gouverner le Climat en 2015, l’une de nos hypothèses était qu’une focalisation exclusive sur le CO2 dans les politiques climatiques risquait de dépolitiser les enjeux en les rendant trop abstraits. Nous avons estimé nécessaire d’apporter une dimension plus régionale et concrète à la transition: discuter les émissions de CO2 en fin de chaîne mais aussi l’ensemble de la chaîne – ce « capitalisme fossile » qu’il faut transformer. En particulier, il faut débattre de la nature même de notre production énergétique et du commerce des hydrocarbures. Ces discussions étaient déjà pertinentes à l’époque. Et aujourd’hui nous avons cette initiative pour le Traité de non-prolifération des combustibles fossiles. Malheureusement, je ne pense pas qu’il soit au cœur des discussions à Glasgow. Mais c’est une idée qui doit absolument gagner en importance. Elle n’a pas nécessairement besoin d’être négociée dans le cadre de l’Accord de Paris et des COP. Il peut être plus efficace d’avancer avec un petit groupe de pays volontaires, avant d’élargir le cercle. Car l’un des problèmes de la gouvernance internationale est précisément que tous les pays sont autour de la table. Négocier un tel traité avec l’Arabie Saoudite, l’Australie ou les États‑Unis a peu de chances de réussir, à moins que cela ne perde son caractère contraignant. Il faut donc des accords et initiatives de ce type, complémentaires à l’Accord de Paris. Un autre texte pourrait concerner des secteurs industriels précis, comme le ciment ou l’acier. L’idée est de mettre en place des initiatives dans ces secteurs qui pourraient créer une transition mondiale des industries vers la décarbonisation. Là encore, ce ne serait pas nécessairement indispensable de passer par l’Accord de Paris. Nous pouvons progresser sous la forme de négociations bilatérales ou multilatérales, puis envisager leur intégration dans le cadre des Nations unies ultérieurement.

Les quotas de carbone et, plus largement, les mécanismes de marché, sont-ils efficaces pour réguler les émissions de gaz à effet de serre ?

En Europe, son marché du carbone commence à donner des résultats pour la première fois depuis des années. Le prix du carbone rend la pollution plus coûteuse dans certaines industries. Mais — et c’est crucial — ce n’est pas parce que le marché agit bien, mais surtout parce que les choses ont bougé sur le plan politique. Les entreprises commencent à croire que la Commission européenne et les États membres sont sérieusement déterminés à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Elles pensent que, dans l’avenir, il y aura moins de quotas et donc que le prix des quotas augmentera. C’est la valeur de la crédibilité politique. C’est pourquoi un marché du carbone peut contribuer à la lutte contre le changement climatique, mais uniquement de manière mesurée et humble.

Les marchés du carbone doivent être accompagnés d’un arsenal de mesures comprenant le soutien aux énergies renouvelables et des politiques d’infrastructures ambitieuses, telles que le développement du rail et des transports publics. Il est important de noter que ce marché a mis 15 ans à fonctionner en Europe, avec une bureaucratie lourde et des institutions solides. Et malgré cela, il y a eu de nombreux abus criminels. Des milliards d’euros ont été volés pendant la première phase. Imaginez ces marchés du carbone à l’échelle internationale, dans un contexte de régulation faible et sans aucune institution disposant de véritables pouvoirs de supervision. Le risque est de créer d’énormes échappatoires. Nous voyons cela avec le Mécanisme pour le Développement Propre mis en place sous Kyoto. Toutes les études ultérieures s’accordent à dire que ce mécanisme n’a pas réellement contribué à réduire les émissions mondiales de manière significative.

Les entreprises commencent à croire que la Commission européenne et les États membres sont sérieusement déterminés à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Quel mécanisme international pourrait alors réellement permettre une réduction effective de nos émissions de CO2 ?

On peut envisager des aides bilatérales et des investissements dans des projets. Un mécanisme de marché ne peut fonctionner que s’il s’accompagne d’institutions solides pour le superviser et le soutenir, permettant une comparabilité claire des émissions entre pays, etc. L’une des choses que nous maîtrisons le mieux et qui fonctionne, en gros, est l’aide au développement. Il faut transformer les politiques d’investissement dans les pays en développement – tout ce qui est financé par les gouvernements, la Banque mondiale et les banques de développement multilatérales. Il y a ici une marge de manœuvre gigantesque, car ces banques investissent encore largement dans les énergies fossiles. Changer les politiques d’investissement de ces institutions est urgent et nécessaire pour amorcer une décarbonisation des infrastructures sur plusieurs décennies. Il existe de vrais leviers ici, indépendamment des marchés du carbone.

Changer les politiques d’investissement des institutions est urgent et nécessaire pour avancer vers la décarbonisation des infrastructures, qui peut durer des décennies.

Enfin, que peut-on attendre de la COP26 à Glasgow ?

A Glasgow, nous poursuivrons les discussions sur les détails finaux de l’Accord de Paris, en particulier l’Article 6. Nous attendons déjà le retour des États‑Unis à la table. À ce moment-là, nous pouvons espérer des annonces conjointes avec la Chine et d’autres États. C’est aussi la dernière année pour la soumission des Contribitions Déterminées au niveau National (CDN, ou NDC en anglais) – les plans nationaux pour les réductions – et de nombreux pays ne les ont pas encore présentés. D’ici Glasgow, davantage de pays présenteront des objectifs contraignants et des stratégies climatiques plus précises pour 2050.

Personnellement, je n’attends pas d’annonce majeure lors de la COP26. Les COP restent importantes comme occasions de discuter du climat à l’échelle mondiale. Elles fournissent aussi des outils et des ressources qui peuvent être utilisés dans les débats politiques nationaux et devant les tribunaux. Elles doivent être utilisées comme un moyen de pression, pour dire : « Voilà ce que vous avez promis et ce n’est pas suffisant ». Les COP sont des opportunités à saisir, mais ce dont nous avons le plus besoin, c’est de la pression. Le mouvement climatique et la société civile doivent regagner de la force, maintenant que la crise sanitaire s’estompe. En 2019, juste avant la pandémie, un mouvement climatique mondial région par région émergeait. Nous devons que cette pression descendante se fasse entendre. Le changement viendra de là. Il ne sera pas imposé par une COP.