Paradis fiscaux : ils doivent être fermés, mais pas pour les raisons que vous pensez

L’argent ne pousse pas sur les arbres – ou bien est-ce le cas ?

À la suite de la révélation des soi-disant Paradise Papers – des millions de documents divulgués dévoilant les mécanismes complexes utilisés par les personnes et les entreprises les plus riches du monde pour échapper à l’impôt – la Twittosphère anglophone a été inondée de messages tels que « nous avons trouvé l’arbre magique qui produit de l’argent, il est aux Bermudes ! » (ou dans l’un des autres paradis fiscaux évoqués par l’affaire). Cela faisait référence à une remarque controversée de la Première ministre britannique Theresa May, quelques mois plus tôt, lors d’une édition de BBC’s Question Time (Question Time), quand elle disait à une infirmière qui n’avait pas obtenu d’augmentation depuis huit ans que « il n’y a pas d’arbre à argent magique » – une variation de l’argument classique « il n’y a pas d’argent » utilisé depuis la crise financière pour justifier l’austérité.

La déclaration de May a suscité de fortes critiques. La plupart visaient l’hypocrisie éclatante des Conservateurs : c’est-à-dire le fait qu’ils refusaient des augmentations de salaire pour les agents du secteur public et réduisaient les prestations sociales tout en accordant des milliards de réductions d’impôt à des revenus élevés et à des entreprises. Dans ce sens, l’affirmation « il n’y a pas d’argent » de May a été perçue par beaucoup comme un déni évident de la réalité : le gouvernement refusait simplement d’« aller chercher » l’argent chez ceux qui en possèdent. Refuser une augmentation pour les infirmières était donc un choix politique. Peu de gens, toutefois, remettaient en cause le postulat de base de la déclaration de May : que l’argent ne pousse pas sur les arbres.

La raison est, tout simplement, que la plupart des gens partagent ce point de vue. C’est l’un des nombreux mythes profonds sur la manière dont fonctionnent les systèmes monétaires modernes, qui s’inscrit dans la croyance plus générale selon laquelle les gouvernements, comme les ménages, sont financièrement contraints et doivent « financer » leurs dépenses par les impôts ou la dette. La prégnance de cette méconnaissance économique est attestée par la réaction au scandale des Paradise Papers – et plus largement par la manière dont le débat sur les paradis fiscaux est encadré, notamment à gauche. Les progressistes ont tendance à formuler l’argument sur le décalage de richesse offshore d’abord et avant tout en termes de son impact sur la base fiscale nationale (la perte d’impôt ou de recettes) – et donc sur le solde budgétaire – des pays « srcinaires ». Il y a quelques années, par exemple, Richard Murphy, directeur de Tax Research UK, estimait que l’évasion et l’évitement fiscal coûtaient ensemble aux États membres de l’UE environ 1 000 milliards d’euros par an en recettes perdues, soit autour de 105 % des dépenses totales de soins.

L’implication de telles analyses est évidente : si seulement les gouvernements trouvaient un moyen de s’attaquer à l’évasion/évitement fiscaux et pouvaient mettre la main sur une partie de cet argent offshore, ils pourraient dépenser davantage – par exemple pour les infirmières – et ramener leurs déficits budgétaires et leur dette publique sous contrôle. Comme le proclamaient les Twittosphères progressistes : les paradis fiscaux sont l’arbre magique qui produit de l’argent. Dans son rapport, Murphy allait presque jusqu’à écrire que « l’évasion et l’évitement fiscaux sapent la viabilité des économies européennes et ont sans aucun doute contribué à créer la … crise de la dette qui menace le bien-être de centaines de millions de personnes à travers l’Europe pour les années à venir » – établissant ainsi un lien causal entre l’offshore, la crise de la dette européenne et la crise économique et sociale associée.

L’arbre magique de l’argent existe, mais il est beaucoup plus proche de chez nous que nous ne le pensons

L’idée selon laquelle l’épargne et les recettes fiscales des riches seraient cruciales pour la viabilité de l’État-providence et pour la « durabilité » des finances publiques en général découle de l’analogie déjà évoquée du « budget familial ». Cette idée – véhiculée par les politiciens et les médias de manière quasi constante – soutient que les gouvernements font face aux mêmes contraintes financières que les ménages. En tant qu’individus et ménages, nous savons douloureusement que nous devons gagner des revenus avant de pouvoir dépenser. Bien sûr, nous pouvons emprunter pour dépenser temporairement plus que ce que nous gagnons, puiser dans nos économies ou vendre des actifs, mais tôt ou tard nous devrons réduire nos dépenses pour rembourser nos dettes. Nous comprenons intuitivement que nous ne pouvons pas vivre indéfiniment au-delà de nos moyens. Nous devons « financer » chaque cent que nous dépensons et nous pouvons littéralement « faire défaut » si nécessaire. Or, l’idée que les gouvernements font face à des limitations similaires est fausse au niveau le plus élémentaire.

Les monnaies modernes sont souvent appelées monnaies fiduciaires – du latin fiat (« qu’il en soit ainsi ») – car leur valeur n’est pas garantie par une promesse gouvernementale d’échanger l’argent contre des métaux précieux. Leur valeur est affirmée par la confiance : le gouvernement déclare simplement qu’une pièce vaut, par exemple, un demi-dollar, sans détenir une réserve de métal précieux équivalente à cette valeur. Conséquence du système fiduciaire est que les gouvernements qui émettent leur propre monnaie n’ont plus à « financer » leurs dépenses. Techniquement, ils n’ont pas besoin de lever des fonds par les impôts avant de dépenser, et ils n’ont pas non plus besoin de compenser les déficits par l’émission de dette envers le secteur privé. Ils peuvent tout simplement créer l’argent nécessaire « à partir de rien ». De plus, des taux de change flexibles signifient que les gouvernements n’ont plus à limiter leurs dépenses pour répondre aux exigences d’une banque centrale qui viserait une parité fixe avec une monnaie étrangère. Cela, bien sûr, ne s’applique pas aux pays qui font partie de l’Union économique et monétaire européenne – un point sur lequel nous reviendrons.

En résumé, des gouvernements qui émettent leur propre monnaie, comme ceux d’Australie, du Royaume-Uni, du Japon et des États‑Unis, ne peuvent jamais « manquer d’argent » ni devenir insolvable. Ils ne font face à aucune contrainte de solvabilité précisément parce qu’ils ne font face à aucune contrainte de recettes. Ces gouvernements disposent toujours d’une capacité illimitée à dépenser dans leur propre monnaie : c’est-à-dire qu’ils peuvent acheter tout ce qu’ils veulent, tant qu’il existe des biens et des services à vendre dans la devise qu’ils émettent. Cela inclut la capacité d’acheter toute la main-d’œuvre inactive (ou d’offrir une augmentation à ceux qui travaillent déjà dans le secteur public). Autrement dit, l’arbre magique de l’argent existe bel et bien, mais il est bien plus proche de chez nous qu’on ne le croit : dans la banque centrale de chaque pays, et non sur une île tropicale éloignée.

Avons-nous besoin de l’argent des riches ?

Une fois que l’on comprend comment fonctionnent les États modernes qui émettent leur propre monnaie, on peut aussi apprécier que la croyance largement répandue selon laquelle s’attaquer à l’offshore est nécessaire pour permettre aux gouvernements de fournir des services de haute qualité, des infrastructures publiques et des emplois est en grande partie infondée. « Chaque livre évité sous forme d’impôt par les ultra-riches est une livre dont notre Service national de santé, nos écoles et nos services de soins ont désespérément besoin », déclarait le chancelier fantôme britannique John McDonnell à la suite de la fuite des Paradise Papers. En effet, aux États-Unis, « on constate que lorsque les paiements d’impôt sont réalisés sous forme de monnaie physique, la Réserve fédérale crache littéralement l’argent (ton), et s’en sépare ». Si elle avait vraiment besoin de cet argent en tant que tel, elle ne le détruireait pas. En fin de compte, ce serait un récit dangereux et malavisé pour les progressistes de s’y engager. Non seulement parce que cela alimente des mythes délétères sur le fonctionnement de l’économie, mais aussi parce que cela offre involontairement aux gouvernements une excuse parfaite pour ne pas répondre à leurs obligations envers la société, en légitimant le postulat que cela dépend largement de leur capacité à s’attaquer à l’évasion/évitement fiscaux (leur donnant encore plus de raisons de ne pas aborder la question). Cela élève également les riches et les revenus élevés à un statut indispensable qui n’est pas justifié. Les progressistes devraient admettre que les revenus et les impôts des riches sont largement sans effet sur la capacité d’un gouvernement émetteur de monnaie à fournir des services publics de premier ordre et des infrastructures (bien que cela ne signifie pas que les impôts ne comptent pas – comme on le verra ci-après).

Cette logique ne s’applique pas aux pays de la zone euro, qui utilisent effectivement une monnaie étrangère (l’euro). Tout comme un État fédéré américain ou une région en Australie, les pays de la zone euro empruntent dans une monnaie qu’ils ne contrôlent pas : ils ne peuvent fixer les taux d’intérêt ni rouvrir leur dette en monnaie nouvellement créée et, contrairement aux États qui émettent leur propre monnaie, ils sont exposés au risque de défaut. Comme le rappelle un récent rapport de la Banque centrale européenne (BCE), « bien que l’euro soit une monnaie fiduciaire, les autorités budgétaires des États membres de la zone euro ont abandonné la capacité d’émettre une dette sans défaut ». Ainsi, la capacité de dépense des pays de la zone euro dépend fortement des recettes fiscales (et de la bonne volonté de la BCE) et de leur capacité à émettre de la dette auprès des marchés privés. Cette situation « rappelle celle des économies émergentes qui doivent emprunter dans une monnaie étrangère », notait Paul De Grauwe il y a quelques années.

La dépense privée est tout aussi inflationniste que (voire plus inflationniste que) la dépense publique

Cependant, ce n’est pas dû à une loi économique intrinsèque mais à une contrainte purement auto-imposée : l’appartenance à la zone euro. Toute discussion sérieuse sur la réduction de l’évasion/évitement fiscal pour des raisons budgétaires doit nécessairement s’inscrire dans un cadre plus large du débat sur l’union monétaire. Les partisans d’une telle voie devraient supporter la responsabilité d’expliquer pourquoi cela représente une meilleure option pour les pays qui veulent améliorer leurs services publics plutôt que, par exemple, de regagner leur souveraineté monétaire et donc la capacité de dépenser indépendamment des recettes. Toutefois, la logique « les impôts ne financent pas les dépenses » s’applique à l’ensemble de la zone euro. La BCE, comme toute autre banque centrale, ne fait face à aucune contrainte financière et pourrait aisément soutenir les besoins de dépense de la zone euro – ou d’un « Trésor européen » à créer – en créant les fonds nécessaires à partir de rien (comme elle le fait déjà dans le cadre de l’assouplissement quantitatif, à hauteur d’environ 30 milliards d’euros par mois). Les obstacles à une réforme du rôle de la BCE en matière de dépense publique sont politiques, et non techniques, comme discuté ailleurs.

Il est communément admis que financer les dépenses publiques par un déficit budgétaire plutôt que par les impôts est intrinsèquement inflationniste – et davantage encore si le déficit est financé directement par la banque centrale plutôt que par le secteur privé. En réalité, les déficits publics n’entraînent pas de risque d’inflation intrinsèque. C’est plutôt la dépense publique elle-même qui porte ce risque, quel que soit le mode de financement – augmentation des impôts, émission de dette auprès du secteur privé, ou émission de dette auprès de la banque centrale. En effet, toute dépense (privée ou publique) est inflationniste si elle pousse la dépense nominale agrégée plus vite que la capacité réelle de l’économie à l’absorber. Autrement dit, l’État qui récupère de l’argent idle sous le matelas et le dépense dans l’économie porte le même risque inflationniste que la banque centrale qui crée cet argent « à partir de rien » et le remet au gouvernement pour dépenser. Ce qui importe, d’un point de vue inflationniste, est la capacité du gouvernement à dépenser de manière responsable, sans surchauffer l’économie.

Cependant, on néglige souvent que les dépenses privées sont tout aussi inflationnistes que les dépenses publiques (voire plus inflationnistes). Le système actuel permet aux banques privées de créer la plupart de la monnaie scripturale en circulation – elles créent, comme les banques centrales, de l’argent « à partir de rien » grâce aux prêts, qui créent des dépôts et de la liquidité pouvant être dépensés. Cette liberté donne aux banques le pouvoir d’animer des booms basés sur le crédit à volonté, ce qui conduit à une flambée des prix (notamment sur le marché immobilier), comme on l’a vu à l’approche de la crise financière.

Alors, faut-il fermer les paradis fiscaux ? Oui !

Bien entendu, cela ne signifie pas que le déport de la richesse à l’étranger ne constitue pas un problème sérieux et qu’il ne devrait pas être traité en urgence. Il existe de très bonnes raisons de s’attaquer à l’évasion/évitement fiscaux et de fermer les paradis fiscaux, et d’augmenter les impôts en général ; toutefois, ces raisons n’ont pas grand-chose à voir avec le financement des dépenses publiques (à l’exception possible de la zone euro). Elles concernent surtout la justice sociale, les inégalités et la répartition du pouvoir politique. Il est avéré que les niveaux actuels d’inégalité – qui sont revenus à des niveaux d’il y a plus d’un siècle – constituent un grave problème économique et social. Comme le reconnaissent même le Fonds monétaire international (et d’autres analyses), l’inégalité freine la croissance (« quand les riches s’enrichissent, les retombées ne coulent pas vers le bas », note une étude du FMI, reléguant à la poubelle des décennies de propagande du « ruissellement »), exacerbe l’instabilité financière, érode la cohésion sociale et mène à une polarisation politique. Plus important encore, diverses études démontrent que l’inégalité extrême représente une menace pour la démocratie elle-même. Permettre à une minorité de s’enrichir à l’excès les conduit à exercer une influence et un pouvoir disproportionnés et leur permet de capturer le processus législatif afin d’imposer des lois qui renforcent encore leur pouvoir et leur influence. Comme l’écrit Branko Milanović, « plus l’inégalité est grande, plus on s’éloigne de la démocratie et on s’oriente vers une ploutocratie ». Les paradis fiscaux et l’offshoring, en facilitant la concentration de la richesse, aggravent le problème d’inégalité. Pour cette raison, ils devraient être fermés.

L’inégalité extrême représente une menace pour la démocratie elle-même

Si tel est l’objectif, les progressistes devraient toutefois être clairs sur le fait que cela ne nécessite pas un accord international global : ce n’est qu’un nouveau écran de fumée. Un regard rapide sur les principaux paradis fiscaux mondiaux montre que beaucoup se situent dans la sphère législative directe de pays comme les États‑Unis et le Royaume‑Uni (qui eux-mêmes sont des paradis fiscaux). Bermudes, Îles Caïmans, Guernesey, Jersey et Île de Man – tous de grands paradis fiscaux – relèvent de dépendances ou de territoires d’outre-mer britanniques. De plus, selon Tax Justice Network, bon nombre des plus grands et des plus secrets paradis fiscaux mondiaux – Suisse, Luxembourg, Allemagne, Royaume‑Uni, Belgique, Autriche, Chypre – se situent en Europe (et, à l’exception de la Suisse, font partie de l’Union européenne). La conclusion est simple : si les politiciens étaient sérieux sur la question de l’évasion/évitement fiscaux et de l’offshore, ils pourraient agir d’un seul trait de plume législatif.

On soutient fréquemment que l’UE, en instaurant la libre mobilité des capitaux entre ses États membres, a forcé les pays à mener une concurrence fiscale entre eux, puisqu’ils n’auraient guère d’autre choix que d’abaisser leurs taux d’imposition sur les sociétés s’ils veulent attirer les investissements directs étrangers. Cette thèse conduit à la conclusion que la seule solution viable à l’évitement fiscal et à la baisse des taux d’imposition sur les sociétés serait d’harmoniser ces taux à travers l’Europe. Or diverses études (voir ici et là) montrent une relation négligeable entre les investissements directs étrangers et des taux d’imposition sur les sociétés plus bas, et une relation bien plus significative avec des facteurs tels que les coûts de travail, le niveau de compétence, la qualité des infrastructures et la stabilité politique. Cela semble contredire l’assertion fréquente selon laquelle chaque pays peut peu faire pour lutter contre l’évitement fiscal.

Gagner un meilleur contrôle sur la base fiscale permettrait également aux gouvernements de taxer les hauts revenus et les fortunes plus efficacement – non pas dans le but « d’amasser plus d’argent » mais de créer une société plus équitable. Cela souligne que, pour les gouvernements qui émettent leur propre monnaie, l’imposition est avant tout un moyen de redistribuer le pouvoir économique (et donc politique) entre les classes, et aussi un moyen de modifier l’allocation des ressources en faveur ou en défaveur de certaines industries et/ou produits (pensez aux taxes sur l’alcool ou à la fiscalité carbone). Pour conclure : il existe de très bonnes raisons de fermer les paradis fiscaux. Financer les dépenses publiques, toutefois, n’en est pas une.

[1] William Mitchell et Warren Mosler, « The Imperative of Fiscal Policy for Full Employment », Australian Journal of Labour Economics, Vol. 5, No. 2 (2002), p. 255.

[2] Fait intéressant, en 1948, Milton Friedman soutenait non seulement que les déficits publics devraient parfois être financés par une monnaie fiduciaire, mais qu’ils devraient toujours l’être ainsi, en estimant que ce système offrirait une base plus sûre pour un régime à faible inflation. Plus récemment, une politique similaire a été plaidée même par Adair Turner, l’ancien président de la Financial Services Authority britannique.

[3] La liste comprend également une multitude d’autres pays européens, dépendances ou territoires d’outre-mer : Irlande, Pays-Bas, Italie, Danemark, Portugal (Madeira), Espagne, Malte, Hongrie, Liechtenstein, Lettonie, Monaco, Saint-Marin, Gibraltar, Andorre, les Îles Turques-et-Caïques, les Antilles néerlandaises, Montserrat et Anguilla.