Pour la deuxième fois en moins d’une décennie, l’avenir du commerce régional entre les pays nord-américains est devenu incertain. Le 1er juillet, le Bureau du représentant américain au commerce (USTR), sous l’administration Trump, a annoncé la décision du pays de ne pas renouveler l’accord US-Mexico-Canada (USMCA). Cette annonce était probablement anticipée par ses homologues canadien et mexicain, qui, un mois plus tôt, avaient exprimé leur fort intérêt commun à renouveler l’accord trilatéral pour une période supplémentaire de 16 années — tout en reconnaissant que les États-Unis pourraient proposer des dispositions dans des « domaines où des améliorations pourraient être nécessaires ».
En principe, l’annonce de l’ambassadeur Jamieson Greer signifie que l’accord restera en vigueur jusqu’en juillet 2036. Dans les faits, les États-Unis chercheront probablement à ce que l’accord fasse l’objet d’un réexamen annuel, ce qui, nécessairement, reviendra à fragiliser l’accord dans son ensemble.
Ce qui aurait dû être, à l’origine, une procédure de renouvellement relativement peu controversée (les accords commerciaux ne le sont jamais) a désormais placé les trois pays dans une position très difficile et potentiellement régressive. Autrement dit, un avenir sans accord de libre-échange (ALE) entre les trois pays qui entretiennent la relation commerciale intrarégionale la plus dense du monde. Les accords nord-américains — compris comme le Canada–États-Unis Free Trade Agreement (CUSFTA) de 1989, le North American Free Trade Agreement (NAFTA) de 1994 qui l’a remplacé, et le USMCA de 2018, entré en vigueur deux ans après sa signature — ont constitué pendant près de quatre décennies l’épine dorsale de cette relation commerciale intrarégionale aussi dense.
Collectivement et de manière progressive, ces accords ont apporté une plus grande certitude — même si elle n’était pas totale — aux gouvernements nationaux et infranationaux des trois pays. Ils ont aussi ouvert des opportunités aux entreprises et aux investisseurs de la région — notamment en assurant des engagements plus crédibles des pouvoirs publics selon lesquels leurs investissements dans les pays voisins ne disparaîtraient pas du jour au lendemain.
Ce n’est pas la manière dont voit les choses le président américain Donald Trump.
Aux yeux de l’administration américaine en place, intimider ses partenaires commerciaux est une tactique efficace pour obtenir des concessions économiques, politiques et diplomatiques supplémentaires. Le simple fait de créer de l’incertitude quant au renouvellement du USMCA dans sa forme actuelle force le Canada et le Mexique à revenir à la table des négociations. Il donne aussi à l’administration Trump une marge de manœuvre considérable pour imposer son agenda à ses voisins et porter les négociations bien au-delà des questions de commerce et d’investissement. Cela peut toucher, potentiellement, des questions de sécurité nationale, qui, au cours de l’année écoulée, ont inclus des menaces farfelues d’annexer le Groenland pour une « protection mondiale », d’annexer le Canada et d’en faire le « 51e État », et de lancer des frappes contre le Mexique pour viser les cartels de drogue.
Un certain nombre de décideurs et d’analystes estiment que la position erratique de l’administration Trump vis-à-vis du USMCA est nuisible aux affaires. Comme le déclare David Hebert, chercheur principal à l’American Institute for Economic Research :
La plus grande réussite du USMCA n’a jamais été une liste de tarifs, d’exceptions et de règles. Elle résidait dans la confiance que les règles resteraient stables assez longtemps pour que les entreprises puissent planifier et agir. Un fournisseur de pièces du Michigan pouvait signer un bail de 10 ans et commander des fournitures parce que les conditions régissant ce qui franchissait la frontière étaient établies.
Mais cette attitude ne fait que refléter la vision de Trump sur l’Amérique du Nord comme une région. À ses yeux, les États-Unis ont le droit d’utiliser leur position prééminente en tant que premier importateur et exportateur de la région, ainsi que comme premier marché, comme levier contre leurs voisins géographiques pour obtenir des gains de toutes sortes.
Une telle vision déformée de la région est d’autant plus problématique que le USMCA n’est pas un accord « sans intérêt » ou « sans réel avantage » pour les États-Unis — comme l’affirme Trump. Il structure l’une des relations commerciales les plus importantes et les plus stables au monde, où les États-Unis demeurent le joueur dominant aux côtés de deux partenaires commerciaux amicaux, dans un monde qui a été délibérément rendu imprévisible et hostile au libre-échangisme — notamment par les propres administrations Trump.
De plus, il est vrai qu’il n’existe pas aujourd’hui d’alternative réaliste à la dynamique commerciale régionale, profondément intégrée, créée entre les pays nord-américains. Les États-Unis contrôlent le plus grand marché et bénéficient de la position de négociation la plus solide, tandis que le Canada et le Mexique se plient à ses demandes périodiques en échange d’un accès continu. Mais il est tout aussi vrai qu’un arrêt brutal des privilèges commerciaux (et des avantages) créés par le USMCA imposerait des coûts à l’ensemble des trois pays, y compris les États-Unis, et pousserait ses partenaires actuels à rechercher des alternatives — d’abord dans la région, puis rapidement au-delà.
Position de négociation actuelle du Mexique
Compte tenu de ces circonstances, le Mexique ne doit pas prétendre pouvoir négocier à partir d’une position d’égalité — il ne le peut pas. Mais cela ne signifie pas qu’ildoive accepter chaque exigence des États‑Unis. Ses objectifs doivent être, au contraire, restreints et réalistes : préserver au mieux l’accès au marché américain, défendre les secteurs stratégiques pour son économie et sa société (quelque chose qu’il n’a pas encore fait jusqu’ici), et s’opposer à des arrangements commerciaux qui fragileraient son économie et sa population sans leur apporter de bénéfices durables. En d’autres termes, il s’agit de rester ferme dans la défense de ses intérêts socioéconomiques à long terme tout en reconnaissant que le USMCA demeure trop important pour être abandonné à court terme.
Ainsi, pour le Mexique (tout comme pour le Canada), la question centrale n’est pas de savoir s’il acceptera de revenir à la table des négociations — mais s’il doit le faire en se plaçant sur la position que les États-Unis veulent lui imposer. C’est-à-dire, que le Mexique et le Canada prennent part à des rounds bilatéraux parallèles distincts (qui auraient prétendument déjà commencé), et que les négociations trilatérales soient abandonnées de facto. De même, il doit s’opposer à l’agenda que les États-Unis veulent imposer, dans lequel le commerce est lié au contrôle frontalier et à l’immigration, ainsi qu’à la lutte contre le trafic de drogue — mais sans remettre en cause les questions économiques, sociales et culturelles qui importent au Mexique, notamment l’agriculture.
Pour cadrer cela correctement, il faut se rappeler que le Mexique est entré dans l’ère NAFTA à partir d’une position relativement plus faible, ce qui signifiait que les bénéfices de la libéralisation du commerce étaient distribués de manière bien moins homogène que sous le USMCA. Depuis 1994, le secteur agricole mexicain a dû affronter le secteur américain sur un terrain inégal, poussant de nombreux petits agriculteurs à lutter pour survivre. En effet, parce qu’ils ne peuvent pas concurrencer le secteur agricole américain fortement subventionné, bénéficiant des « supports de revenus agricoles » (c’est‑à‑dire des subventions) accordés jusqu’à ce jour par le Farm Bill américain.
Le résultat de cette concurrence déloyale a été une orientation du Mexique vers une production axée sur l’exportation de produits agricoles à forte valeur ajoutée (avocats, fruits rouges et fruits tropicaux), une dépendance accrue vis-à-vis des importations de produits de base essentiels à la population mexicaine (maïs), et une insécurité alimentaire persistante et croissante dans le pays.
À titre d’exemple, en 2024 seulement, les exportations agricoles du Mexique, dont les cultures à haute valeur constituent la plus grande part, représentaient environ 70 % des importations américaines. Ce modèle axé sur l’export a coûté cher à la production agricole diversifiée du pays et a réduit la culture des céréales de base destinées à la consommation domestique — le maïs en tête.
Bien que le maïs soit l’une des cultures les plus importantes sur le plan historique et culturel pour le Mexique, il est devenu de moins en moins compétitif sur les marchés d’exportation. En conséquence, la superficie consacrée à sa culture a diminué de 22 % depuis la mise en œuvre de NAFTA, passant de plus de 9 millions d’hectares en 1994 à un peu plus de 7 millions en 2019. Alors que le Mexique bénéficiait, jusqu’à la fin des années 1980, d’un niveau d’autosuffisance en maïs, depuis les années 1990 la demande a dépassé l’offre (étroitement liée à la croissance démographique), poussant le Mexique à importer des quantités croissantes de maïs des États-Unis.
Et le cas du maïs va bien au-delà de l’agroéconomie. Le différend entre les États-Unis et le Mexique concernant le maïs génétiquement modifié et les maïs GM met aussi en évidence le fait que les questions agricoles restent politiquement sensibles et légalement contestées dans le cadre du USMCA. En 2023, le gouvernement mexicain a émis un décret interdisant l’utilisation du maïs génétiquement modifié dans la production de pâte et de tortillas. Le Mexique soutenait que l’utilisation des organismes génétiquement modifiés (OGM) dans le maïs destiné à la consommation alimentaire, couramment utilisé aux États‑Unis, pourrait nuire à la santé humaine et à la sécurité alimentaire au Mexique et menacer les 60 variétés de maïs indigène du pays. La mise en œuvre de ce décret a déclenché une controverse commerciale avec les États‑Unis, qui a abouti à une décision du panel de règlement des différends en faveur des États‑Unis — estimant que le décret violait les dispositions du USMCA.
La France offre un précédent utile. Dans la seconde moitié du XXe siècle, elle a invoqué l’« exception culturelle » comme doctrine fondamentale du commerce et de la politique publique pour justifier l’intervention de l’État en faveur de ses industries cinématographiques et audiovisuelles. Elle soutenait que la culture ne doit pas être traitée comme une simple marchandise du marché. Plus récemment, ce principe a été étendu à une exception agricole, permettant à la France de protéger des produits clés, tels que le raisin, contre certains aspects des accords de libre-échange au nom de la souveraineté alimentaire.
Le Mexique pourrait adopter une approche similaire pour sauvegarder les cultures de base comme le maïs, qui jouent un rôle central dans l’alimentation du pays, son identité et son patrimoine culturel. Toutefois, toute stratégie de ce type doit être compatible avec les engagements commerciaux existants et reposer sur des bases juridiques solides, plutôt que sur des arguments non étayés et susceptibles d’échouer dans de futurs différends.
Le gouvernement mexicain a affaibli sa propre position pour protéger le maïs indigène en s’appuyant principalement sur un argument sanitaire, que le panel de différends a rejeté faute de fondements scientifiques, plutôt que de l’ancrer dans un héritage culturel — tout comme la France l’a fait. Il va sans dire que les États-Unis s’intéressaient à une telle décision, car « le Mexique est depuis toujours l’un des principaux marchés pour les exportations de maïs américaines ». Un fait que le Mexique n’a pas réussi à exploiter dans les négociations.
Pour rester compétitif sur le marché nord-américain, dominé par des producteurs américains fortement subventionnés, les prix des produits agricoles mexicains ont été maintenus artificiellement bas pendant plus de quatre décennies — souvent en dessous du coût réel de production, c’est‑à‑dire du dumping. Cette pratique a laissé de nombreux agriculteurs mexicains, en particulier les petits producteurs disposant de peu de terres et d’un pouvoir de négociation limité, lutter pour obtenir des profits qui couvrent leurs coûts de production et leur permettent de maintenir (et même d’étendre) leurs activités.
Les conséquences de cette politique commerciale mal avisée et de l’assentiment implicite du gouvernement envers elle se lisent dans la croissance lente du secteur. La production agricole mexicaine a connu une progression moyenne d’environ 1,6 % par an entre 1991 et 2005 et de 1,9 % par an entre 2005 et 2019, bien en deçà de la croissance du PIB global, qui se situait autour de 3–4 % sur la même période. Les exportations agricoles du Mexique ont connu une expansion significative après l’entrée en vigueur de NAFTA. Mais les importations ont augmenté au même rythme. Le pays est devenu de plus en plus dépendant des produits agricoles américains, avec environ les trois quarts de ses importations agricoles provenant de son voisin du Nord.
Le secteur a également connu une profonde transformation sociale. Le nombre de personnes employées dans l’agriculture est passé de juste sous 8 millions en 1995 à environ 6,5 millions en 2020, alors que nombre d’entre elles ont quitté l’agriculture pour trouver des emplois mieux rémunérés ailleurs au Mexique ou à l’étranger. En 2024 seulement, malgré l’emploie de 12 % de la main-d’œuvre mexicaine, l’agro-industrie ne représentait qu’environ 3,5 % du PIB du pays. La migration du travail hors du secteur agricole a largement neutralisé l’expansion de l’emploi dans l’industrie manufacturière exportatrice qui a suivi la mise en œuvre de NAFTA — dans la mesure où « l’agriculture n’est pas nécessairement le principal candidat pour améliorer les résultats en matière d’emploi et accroître la croissance des salaires ».
Par ailleurs, la quête de compétitivité a accéléré la concentration de la production et de la distribution entre les mains d’un petit nombre d’entreprises riches en ressources et bien connectées politiquement, telles que Grupo Bimbo et Gruma. Paradoxalement, ces entreprises sont aujourd’hui devenues des acteurs mondiaux à part entière, en acquérant des entreprises historiques américaines du secteur alimentaire, démontrant que le jeu commercial peut se pratiquer dans les deux sens.
L’incertitude ne peut pas nourrir le libre-échange, mais le mercantilisme non plus
Au cours des 30 dernières années de libre-échange en Amérique du Nord, le Mexique a fortement accru sa dépendance économique, politique et sociale vis-à-vis des États-Unis. Son économie axée sur l’exportation dépend énormément de l’accès au marché du voisin nord-américain, et cette dépendance affaiblit sa position de négociation vis-à-vis des États-Unis. Mais elle ne la ridiculise pas pour autant. Le Mexique est mal préparé à l’ère du commerce mercantiliste post-nord-américaine, mais il n’est pas, pour autant, pire qu’en 1994 — du moins en termes de diplomatie commerciale.
L’économie mexicaine est devenue trop étroitement liée à celle des États-Unis pour que se retirer du USMCA soit une politique crédible (ou même réalisable). Toute renégociation du plus récent ALE nord-américain sera inévitablement façonnée par l’intimidation de l’administration américaine en place, utilisant son poids économique, laissant au Mexique peu de marge de manoeuvre pour négocier et obtenir des gains significatifs, notamment pour son secteur agricole. Mais même dans ce scénario, le Mexique peut viser de meilleures conditions que celles qui prévalent actuellement.
Le facteur le plus déterminant reste la création d’incertitude. Les entreprises ne peuvent pas élaborer de plans d’investissement sur la base de règles susceptibles d’être renégociées de manière permanente. La suspension du USMCA, et d’autant plus son retrait total, pourrait donner un pouvoir de négociation temporaire à Washington, mais elle affaiblirait aussi la confiance des entreprises américaines dans la stabilité à long terme de l’économie domestique si des tarifs devaient être réintroduits (ou augmentés) et que les marchés d’exportation des produits américains seraient perdus ou gravement fragilisés. Autrement dit, lorsque l’on considère que près d’un tiers de tous les biens fabriqués aux États-Unis proviennent du Canada et du Mexique.
Un retrait aurait un effet domino sur les industries américaines fortement dépendantes des exportations, y compris les secteurs agricole et automobile — dans lesquels le Mexique et le Canada sont des clients importants. Et cela n’envisage même pas la perte d’emplois qu’entraînerait un retrait des États-Unis du USMCA, étant donné que, selon les estimations de la Chambre de commerce américaine, le commerce nord-américain soutient 13 millions d’emplois — uniquement aux États-Unis. Cela ne tient pas compte non plus de la hausse des prix à la consommation que provoquerait la fin du USMCA.
Cette volonté farouche de (dés)réparer ce qui n’est pas (tout à fait) cassé est caractéristique de Trump. Dans un monde où les décideurs politiques doivent déjà faire face à des frictions liées à l’accès insuffisant à des ressources naturelles, à la concurrence d’autres acteurs économiques mondiaux (à savoir la Chine, l’Union européenne et les BRICS encore disjoints mais non négligeables), ainsi qu’à des conflits croissants au Moyen-Orient, la dernière administration Trump est prête à mettre en péril le présent et l’avenir de l’intégration économique nord-américaine.
Dans ce décor, le Mexique est mal positionné pour une ère post-nord-américaine en matière de commerce, mais il n’est pas irrémédiablement impuissant à riposter. L’année dernière seulement, le commerce bilatéral États‑Unis–Mexique s’élevait à 873 milliards de dollars. À titre de comparaison, le commerce des États‑Unis avec la Chine atteignait 419 milliards. L’économie du Mexique est profondément intégrée à celle des États‑Unis. Mais l’inverse est également vrai. Si les États‑Unis veulent jouer la carte mercantiliste dans le commerce, ce n’est peut-être pas le meilleur moment pour le faire.
Si le Mexique devait faire davantage de concessions pour apaiser l’administration Trump lors des prochains rounds de négociations du USMCA, l’accord se traduirait par une détérioration sociale supplémentaire due au démantèlement continu de secteurs stratégiques de l’économie mexicaine. À l’inverse, la meilleure stratégie pour le Mexique est d’utiliser sa position de négociation relativement plus favorable dans le cadre du USMCA que celle qu’il avait sous le NAFTA. Certains analystes suggèrent qu’il pourrait être préférable d’attendre la fin de l’administration Trump en 2029, en espérant une administration américaine moins radicalisée qui offrirait des possibilités de créer un accord commercial plus équilibré et plus équitable. Mais la période intermédiaire serait également marquée par un haut niveau d’incertitude, que le Mexique ne peut pas se permettre.
Si l’on peut tirer une leçon des trois dernières décennies, c’est que le Mexique doit négocier avec soin. Le Mexique était en effet le partenaire le plus faible de l’ALÉNA. Mais, dans l’USMCA, cela n’est pas (tout à fait) vrai. Depuis les années 1990, le Mexique a également conclu près de 15 accords de libre-échange avec plus de 50 pays à travers le monde. Pendant ce temps, la dernière administration américaine a réussi à gagner l’animosité de ses autres partenaires commerciaux dans le monde, y compris le Canada, en rétablissant les tarifs, en perturbant les chaînes d’approvisionnement régionales (par exemple en bloquant une voie navigable déjà bloquée) et en adoptant le statut de partenaire peu fiable. Dans l’environnement mondial actuel, toute poussée sérieuse en faveur d’un retrait de la dynamique commerciale nord-américaine existante est politiquement et économiquement inviable pour le Mexique. Mais il en va de même pour les États-Unis.
[Kaitlyn Diana a édité cet article.]
