Pourquoi le GIEC ne peut pas échapper à la politique climatique

Créé il y a 35 ans, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) est aujourd’hui une autorité scientifique de premier plan sur le changement climatique, et ses conclusions ont inspiré nombre d’actions et de mobilisations autour de cette question. On attend généralement du GIEC qu’il éduque et convainque les populations de la réalité du changement climatique et de la nécessité d’agir d’urgence. Or, la manière dont l’organisation fonctionne révèle qu’il s’agit moins d’instruire ou de convaincre que d’initier un dialogue sur les implications socioéconomiques de la crise climatique. Parfois, cela se transforme en un dialogue de sourds et montre que le consensus scientifique ne garantit pas forcément une meilleure prise de décision.

Au cours des dernières années, on a assisté à une campagne sans précédent menée par des scientifiques et des organisations de la société civile pour imposer fortement l’enjeu climatique à l’agenda politique. En août 2021, Guillermo Fernandez, citoyen suisse, entama une grève de la faim après avoir lu les conclusions du GIEC. Il demanda que le gouvernement suisse bénéficie d’un exposé approfondi sur le changement climatique et la perte de biodiversité — demande finalement satisfaite. En juin 2022, des scientifiques du GIEC et de l’IPBES (Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques) déclarèrent être prêts à donner aux parlementaires français un cours accéléré sur le changement climatique et la perte de biodiversité. Installés dans une tente, à quelques pas de l’Assemblée nationale, les scientifiques se relayèrent sur trois jours et rencontrèrent plus de 150 députés — environ 27 % de l’Assemblée. Parallèlement, le collectif L’Éveil écologique publiait des publicités humoristiques dans les gares et stations de métro annonçant « Au menu ce soir : le rapport du GIEC ! ».

Lorsque j’ai commencé ma thèse en 2013, le contexte était très différent. Quelques années plus tôt, en 2009, le GIEC était sous le feu des critiques après avoir découvert des erreurs dans son quatrième rapport d’évaluation. L’erreur la plus criante concernait la disparition potentielle des glaciers himalayens d’ici 2035. Cette date était incorrecte—résultat d’une faute de frappe dans l’un des documents cités par le GIEC—et aurait dû lire 2350. Ces erreurs ont émergé à un moment où les climatologues avaient déjà été accusés à tort d’exagérer le réchauffement climatique dans l’affaire Climategate. Face à cette polémique, en 2010 le GIEC décida d’entreprendre une refonte en profondeur de ses procédures afin de rétablir son autorité et de regagner la confiance du public.

Évidemment, l’autorité du GIEC ne s’est pas bâti du jour au lendemain et a été remise en question à de nombreuses reprises. Le succès du GIEC en tant qu’interface entre science et société découle d’un long processus jalonné de controverses et d’enseignements difficiles, que je retrace dans GIEC. La voix du climat (GIEC: la Voix du Climat), publié par les Presses de Sciences Po en 2022. L’histoire de l’organisation montre à quel point la science et les politiques climatiques sont étroitement liées. Elle illustre aussi que les défis rencontrés par le GIEC ne tiennent pas tant à un manque d’informations qu’à des désaccords sur l’interprétation des résultats et leur traduction en politiques publiques.

Réussite contre toute attente

La création du GIEC en 1988 fut fortement politisée : d’un côté, les scientifiques, convaincus qu’il existait suffisamment de preuves pour établir une convention internationale sur le climat ; de l’autre, les États-Unis, qui s’y opposèrent et proposèrent plutôt que l’accord soit d’abord fondé sur les « faits ». Craignant l’impact économique d’éventuelles régulations des émissions de gaz à effet de serre, les États‑Unis — à l’époque le plus gros émetteur — acceptèrent la création du GIEC mais cherchèrent à conserver leur contrôle sur le dossier en exigeant que le GIEC soit intergouvernemental, c’est‑à‑dire dirigé par ses États membres. Le travail du GIEC devait servir de socle à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) en 1992 et constituer la base des activités de la Conférence des Parties (COP).

Étant à la fois scientifique et intergouvernemental, le GIEC est rapidement devenu une organisation unique en son genre. En tant qu’« organisation-frontière », il institutionnalise le dialogue entre les scientifiques et les représentants des États du monde sur l’un des sujets les plus techniques de notre époque. Il permet aussi à ces deux communautés — qui en réalité recouvrent de multiples points de vue et intérêts — de se coordonner entre elles. Les réunions du GIEC offrent l’occasion à diverses communautés scientifiques de fusionner leurs approches, l’interdisciplinarité étant au cœur de ses trois groupes de travail : le Groupe I sur les bases scientifiques physiques du changement climatique ; le Groupe II sur les impacts, l’adaptation et la vulnérabilité ; et le Groupe III sur l’atténuation du changement climatique. Elles offrent aussi un espace pour que les États puissent s’accorder sur l’état des connaissances, sur ses conséquences et sur les solutions pour y faire face. Une fois le consensus atteint, il devient difficile de le remettre en cause dans des enceintes internationales telles que la CCNUCC.

Les défis auxquels le GIEC a été confronté n’ont pas tant à voir avec un manque d’informations, mais avec des désaccords sur la manière d’interpréter les résultats scientifiques et de les convertir en politique.

Mais ce dialogue entre différentes communautés scientifiques et politiques n’est pas sans égaux. Tout d’abord, parce qu’il nécessite de trouver un équilibre entre des points de vue variés, ce qui est difficile en pratique. Par exemple, le GIEC a longtemps été dominé par les sciences naturelles, privilégiant une définition scientifique et technique du changement climatique. Les climatologues estiment qu’il était crucial de convaincre les populations de la réalité du changement climatique en restant clairs et informatifs, dans l’espoir que, une fois convaincus, les décideurs transforment ces connaissances en actions. Ayant été critiqué pour « dépoli­tiser » le climat, le GIEC a tenté d’impliquer davantage les sciences sociales et d’intégrer plus solidement les analyses socioéconomiques, politiques et éthiques du dérèglement climatique, indispensables pour comprendre l’action (ou l’inaction) climatique. Pour les sciences sociales, le problème n’est pas tant le manque d’informations sur le changement climatique que les dépendances qui freinent la transition vers une société sobre en carbone et les intérêts puissants qui craignent de perdre lorsque nous mettons fin à notre dépendance aux combustibles fossiles.

À l’instar de leur diversité épistémique, la diversité géographique des experts du GIEC a également été longtemps insuffisante : les scientifiques proviennent majoritairement de pays développés ou sont affiliés à des institutions situées dans ces pays, en particulier les États‑Unis et le Royaume‑Uni. Malgré les efforts déployés par l’organisation pour augmenter leur participation (ces asymétries étant structurelles et existant en dehors du GIEC), les universitaires du Sud global ne représentent qu’un tiers des contributeurs au Sixième Rapport d’évaluation. Cela signifie que leurs points de vue sont moins bien reflétés dans les rapports. Par exemple, ce n’est que lors du Troisième Rapport d’évaluation (2001) que, sous l’impulsion des scientifiques du Sud global, l’organisation a sérieusement abordé la question de l’adaptation au changement climatique, enjeu clé pour les pays en développement qui en subissent les répercussions les plus fortes. Les experts du Sud global ont aussi critiqué le GIEC pour ne pas accorder suffisamment d’importance à l’équité et à la justice climatique.

Le dialogue entre ces différentes communautés scientifiques et politiques devient d’autant plus complexe lorsque l’on se penche sur les conclusions principales des évaluations du GIEC. Alors que les rapports s’étendent sur des milliers de pages, leurs résumés politiques — les célèbres Sommaires pour les décideurs — ne comptent qu’une trentaine de pages environ. Cette opération de synthèse et de traduction implique inévitablement de faire des choix, de simplifier les énoncés et de s’accorder sur les conclusions les plus « pertinentes » pour les décideurs. Cet exercice a toujours été contesté, car chaque auteur ou délégué a sa propre vision de ce qu’il faut communiquer aux décideurs.

L’idée qu’un consensus pourrait ramener les discussions à une base rationnelle est illusoire — au final, la politique se réimpose toujours, même au GIEC.

Certains veulent se concentrer sur les conclusions les plus robustes, tandis que d’autres estiment qu’il est plus important de communiquer l’étendue de l’incertitude sur des questions comme les événements extrêmes à faible probabilité mais à fort impact. Sur la question de l’atténuation du changement climatique, certains veulent privilégier des évolutions progressives et des solutions techniques peu coûteuses, tandis que d’autres estiment que des solutions plus radicales sont nécessaires. Produire les Sommaires pour les décideurs est donc un exercice de diplomatie délicat qui doit permettre de trouver un compromis entre une multitude de voix. Il s’agit d’offrir une évaluation « équilibrée » des différentes visions de la crise climatique et des intérêts des États membres du GIEC, des plus sceptiques aux plus convaincus.

Globalement, les conclusions du GIEC résultent d’un processus de synthèse et de négociation et reflètent des dynamiques et des points de vue variés. Sa légitimité ne réside pas tant dans sa capacité à convaincre que dans sa fonction de faciliter le dialogue entre les différentes parties prenantes sur la base d’un processus perçu comme crédible, légitime et reflétant les intérêts de chacun. Les délibérations du GIEC sont donc politiques, car le changement climatique est un problème intrinsèquement (géop)olitique. L’idée qu’un consensus pourrait ramener les discussions à une base rationnelle est illusoire — à la fin, la politique se manifeste toujours, même au GIEC.

Ceci étant dit, peu de signes montrent une politisation marquée dans ses rapports finaux, car rechercher un consensus universel implique souvent de décontextualiser et de dépoli­tiser la question climatique. Parvenir à un accord implique fréquemment d’atténuer les aspérités et d’éviter des sujets épineux. Les résumés annoncent généralement le degré d’augmentation des concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère causée par les activités humaines, ainsi que l’augmentation de la fréquence des impacts à travers le monde. Ils rappellent aussi que nous ne sommes pas en voie de limiter le réchauffement à 1,5 °C, ni même à 2 °C.

Cependant, ils se terminent sur une note optimiste en esquissant les nombreux outils disponibles. Rapport après rapport, conférence de presse après conférence de presse, ce message devient de plus en plus véhément, mais change peu. Aussi condamnant soit-il, le message reste politiquement neutre car il se borne à des généralités qui n’offensent ni n’accablent personne. Il s’agit plutôt de justifier la poursuite des négociations.

Les nouveaux défis qui attendent le GIEC

Le GIEC n’a jamais vraiment été là pour convaincre ou éduquer les gouvernements à propos de la réalité du changement climatique, mais plutôt pour débattre des implications socioéconomiques de cette réalité pour l’action collective. Ce qui est présenté comme des faits devient des questions de préoccupation, examinées sous tous les angles par les auteurs et les délégués de l’organisation. Bien que la réalité du changement climatique ne soit presque plus remise en question aujourd’hui, la façon de l’appréhender est de plus en plus controversée, notamment dans les délibérations des Groupes de travail II et III.

Damnering as it may be, the IPCC’s message is politically inoffensive because it deals in generalities that neither upset nor blame anyone. Rather, it justifies the continuation of negotiations.

Plus le débat se concentre sur l’évaluation des politiques d’adaptation et d’atténuation, plus la structure et le fonctionnement du GIEC risquent de devenir obsolètes. Car la science du climat et les politiques climatiques deviennent de plus en plus polycentriques : le GIEC doit s’ouvrir à de nouveaux groupes de parties prenantes, pas seulement aux experts scientifiques et aux délégations des parties à la CCNUCC. Nombreux sont ceux qui réclament une meilleure représentation de la société civile, des professionnels de l’industrie, des autorités locales, des communautés autochtones, des citoyens ordinaires, des femmes et des jeunes. Par conséquent, le GIEC devra repenser son rôle dans la gouvernance du climat.

Depuis sa création, l’organisation se présente comme neutre avec le mantra « pertinent pour les politiques et néanmoins neutre sur le plan politique, jamais prescriptif en matière de politique publique ». Mais en limitant le débat aux experts scientifiques et aux États seulement, et en dépolitisant la question du climat, elle contribue à maintenir le statu quo et finit par transmettre un message politique puissant mais inacceptable dans le contexte actuel : la crise climatique peut continuer d’être gérée par une élite technocratique.

Aujourd’hui, à l’aube du septième cycle d’évaluation, il ne suffit plus de simplement informer. Ni de satisfaire les exigences de chaque gouvernement. Pour sortir du carcan de la dépoliticisation et de la déshumanisation du multilatéralisme, le GIEC (non seulement ses auteurs mais aussi les délégués) pourrait collaborer davantage avec des organisations de la société civile qui soutiennent son travail. Cela pourrait ouvrir l’espace à de nouvelles formes d’action. En 2022, par exemple, Scientist Rebellion — dérivé d’Extinction Rebellion — a divulgué une ébauche du Sommaire pour les décideurs du Groupe III, craignant que son contenu ne soit dilué lors de sa soumission à l’approbation par les gouvernements. Il y a aussi eu des cas d’auteurs menaçant d’abandonner le processus, faisant grève ou dénonçant le comportement de certains États — pratiques fortement découragées aujourd’hui, voire interdites.

L’autorité du GIEC a historiquement reposé sur sa capacité à offrir un espace de négociation entre ses États membres. Peut‑être est-il temps d’établir un dialogue plus large et de forger de nouvelles alliances ?