Une étape cruciale sur le chemin de la neutralité climatique, l’objectif de 2040 de l’Union européenne vise une réduction des émissions de 90 pour cent. Aussi ambitieux soit-il, ce cadre n’en demeure pas moins une dilution des ambitions climatiques de l’Europe au nom du Green Deal. En autorisant des technologies coûteuses et peu efficaces de retrait et de stockage du CO2 comme moyen de diminuer les émissions, cet objectif risque de freiner les coupures d’émissions directement réalisées et d’externaliser la pollution.
L’objectif climatique 2040 de l’Union européenne est sur le point d’être accepté formellement après que les députés européens aient approuvé, le 10 février, les révisions proposées au cadre. Cet horizon 2040 se situe entre les deux grands jalons du Green Deal: d’un côté l’objectif 2030 de réduction des gaz à effet de serre nets d’au moins 55 % par rapport au niveau de 1990, et de l’autre l’objectif ultime de l’UE d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050.
À prima facie, l’objectif de 2040 pourrait donc sembler une étape technique secondaire, mais c’est en réalité tout le contraire. L’objectif intermédiaire 2030 peut encore être atteint en s’attaquant à des gains faciles, notamment la décarbonation du secteur électrique, et 2050 demeure assez lointain pour ne pas bouleverser les intérêts bien installés. C’est sur cette phase intermédiaire de 2040 que se prennent des choix politiques profondément importants – exactement alors que la politique climatique rencontre une résistance croissante au sein de l’UE, et une pression géopolitique croissante des États‑Unis pour affaiblir la décarbonisation afin d’affirmer la prédominance des énergies fossiles en Europe.
Le paquet amendé fixe un objectif net de réduction de 90 % d’ici 2040 par rapport au niveau de 1990. Ce chiffre se situe encore dans la partie basse de la fourchette 90-95 % que le Conseil scientifique européen sur le climat avait initialement appelées, laissant penser que l’UE “tient le cap” sur ses objectifs climatiques. Mais ce qui est présenté comme une ambition continue correspond en pratique à une dilution de l’agenda climatique européen derrière une façade de grands objectifs. Alors que le Conseil avait préconisé des réductions d’émissions « domestiques », l’objectif final offre la prétendue « flexibilité » permettant d’atteindre 5 % de réduction grâce à des crédits carbone internationaux, abaissant l’effort domestique nécessaire à seulement 85 %.
Le fait de recourir au mécanisme des crédits carbone se réfère au commerce de certificats représentant une tonne de CO2 (ou d’un autre gaz à effet de serre) évitée ou retirée, permettant à l’acheteur de ces crédits d’affirmer avoir compensé ses propres émissions en finançant des réductions ou des retraits ailleurs. C’est profondément préoccupant: les mécanismes de crédits carbone se sont révélés capables de livrer moins d’un cinquième des réductions promises dans le passé. De plus, leur utilisation déplace les efforts de réduction des émissions loin de l’Europe vers des pays qui ont historiquement contribué bien moins à la crise climatique.
Le rôle controversé du retrait du carbone
Alors que l’attention critique s’est surtout portée sur le rôle des crédits carbone internationaux, une autre faille majeure a reçu bien moins d’attention: le rôle anticipé du retrait permanent du dioxyde de carbone (RCD, ou CDR en anglais) dans l’objectif 2040 et son potentiel à affaiblir encore davantage les efforts d’atténuation domestiques. Le CDR – autrefois écarté comme une approche hasardeuse de géoingénierie – a gagné droit de cité dans les politiques climatiques, y compris au niveau européen. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) le définit comme des activités humaines retirant du CO2 de l’atmosphère et le stockant durablement dans des réservoirs géologiques, terrestres ou océaniques, ou dans des produits. Les modèles de mitigation climatique le présentent comme indispensable pour limiter le réchauffement à 1,5 °C ou 2 °C: le CDR serait censé compenser les émissions résiduelles et, grâce à des émissions nettes négatives dans la seconde moitié du siècle, faire redescendre les températures après un dépassement de ces objectifs – une perspective qui est désormais largement considérée comme inévitable.
Les puits de carbone – les forêts, en premier lieu – ont joué un rôle prépondérant et souvent controversé depuis les débuts de la politique climatique internationale, notamment parce qu’ils ont été poussés par des pays disposant d’industries fossiles puissantes comme alternative à la réduction des émissions fossiles. Ces dernières années, toutefois, l’attention s’est tournée vers des formes plus récentes et plus durables de CDR comme BECCS (combustion de biomasse pour produire de l’énergie tout en captant et stockant le CO2 libéré) et DACCS (suppression du CO2 directement dans l’air). L’une des raisons de ce glissement est que la capacité des forêts à absorber le CO2 est de plus en plus entravée par le changement climatique lui‑même et par le surchantillonnage. Deuxièmement, l’accent se porte sur un stockage durable et « quasi permanent ». Le CO2 émis par la combustion de combustibles fossiles persiste dans l’atmosphère pendant des siècles, et on prend conscience qu’il doit être assorti d’un stockage aussi durable et quasi permanent. Si les arbres peuvent libérer leur carbone stocké dans quelques décennies (par exemple en raison de leur mort et de leur décomposition, des incendies de forêt ou de leurs coupes), le CO2 capté et stocké sous terre est conçu pour y rester bien plus longtemps, à condition d’éviter les fuites.
L’UE a commencé à sérieusement envisager le CDR lors de sa stratégie climatique à long terme 2018, Une planète propre pour tous, qui a servi de base au Green Deal européen annoncé l’année suivante. Depuis lors, elle a adopté un cadre de certification du retrait du carbone et a canalisé des financements vers le BECCS, le DACCS et les infrastructures de stockage du CO2 par le biais du Fonds pour l’Innovation. Aux États‑Unis, l’administration Biden a commencé à subventionner fortement le DACCS via le crédit d’impôt 45Q, une politique largement maintenue sous l’administration Trump.
With the current design of the 2040 target, a major opportunity to establish a concrete guardrail has been missed.
Tout cela se déroule sur fond d’incertitude persistante quant à savoir si le BECCS et le DACCS peuvent être déployés à l’échelle envisagée par les modèles. Déployer le BECCS à une telle ampleur demanderait de vastes superficies terriennes, dont une grande partie est actuellement consacrée à l’agriculture. Les modèles qui prévoient un déploiement aussi étendu semblent s’appuyer sur des hypothèses implicites de « lieux disponibles » – c’est‑à‑dire des « terres vides » – dans les pays du Sud qui ignorent les pratiques d’occupation du sol à l’échelle locale et pourraient mettre en péril la biodiversité et la sécurité alimentaire. Le DACCS est, quant à lui, extrêmement énergivore et continue de souffrir d’un manque d’atteinte des promesses technologiques et de réductions de coûts.
Malgré ces incertitudes et contraintes, la promesse d’un CDR à grande échelle porte un risque fondamental: le déni d’atténuation – autrement dit l’attente que les retraits puissent compenser ce qui ne peut pas être atténué directement. Le déni d’atténuation repose sur l’idée erronée que les réductions et les retraits sont équivalents et donc interchangeables, créant une fausse sécurité qui peut ralentir l’action climatique urgente. Cette supposée interchangeabilité repose sur des pratiques comptables du carbone qui traitent chaque tonne de CO2 comme identique, alors même que les retraits varient considérablement en permanence et peuvent avoir des impacts environnementaux et sociaux très différents des réductions d’émissions directes. Retarder les réductions d’émissions à court terme en attendant des retraits massifs futurs demeure risqué, même si ces attentes venaient à se réaliser à long terme, car des concentrations de CO2 plus élevées à court terme pourraient déclencher des effets climatiques irréversibles.
Les décideurs européens semblent généralement conscients de ces risques, insistant fréquemment, dans les documents de la Commission, sur le fait que les réductions d’émissions doivent rester prioritaires. Néanmoins, les garde-fous concrets pour prévenir une trop grande dépendance envers les technologies CDR incertaines restent faibles. Avec le design actuel de l’objectif 2040, une opportunité majeure de mettre en place une barrière concrète a été manquée.
Un levier clé pour limiter le détournement de l’atténuation
Une proposition centrale pour limiter le détournement de l’atténuation consiste à introduire des objectifs distincts pour les réductions d’émissions et pour les retraits du carbone. L’idée est simple: dans le cadre d’un objectif net unique, les attentes vis-à-vis des CDR futurs peuvent trop facilement servir à justifier des diminutions plus lentes des réductions à court terme. Les objectifs nets ou la neutralité climatique ne précisent généralement pas dans quelle mesure les émissions grossières restent élevées et dans quelle mesure le CDR doit être mis à l’échelle. En théorie, la neutralité pourrait être atteinte même avec des émissions persistantes et élevées, pourvu qu’elles soient entièrement compensées par le CDR. Cela n’est bien sûr pas plausible, mais la conception même de l’objectif ne donne aucune indication utile sur l’ampleur réelle des diminutions nécessaires.
Des objectifs séparés, en revanche, indiquent explicitement dans quelle mesure les émissions doivent baisser et dans quelle mesure le CDR doit être développé, limitant la interchangeable entre les réductions et les retraits et veillant à ce que les retraits viennent compléter, et non substituer, les baisses d’émissions. Cela envoie un signal politique fort: des objectifs séparés montrent clairement que les diminutions des émissions sont non négociables à court terme, contrecarrant l’impression que les retraits futurs offrent une autorisation pour différer les efforts de réduction aujourd’hui.
La politique de la séparation des objectifs
Le risque de détournement de l’atténuation n’est pas seulement théorique – il peut aussi s’inscrire dans l’élaboration même des politiques publiques. Dans nos travaux, nous avons examiné si l’idée de séparer les objectifs de réduction et de retrait a été prise au sérieux dans le processus 2040 de l’UE, qui en soutenait ou s’y opposait, et comment les différents secteurs économiques, aux intérêts divergents en matière de mitigation climatique, se positionnaient.
Notamment, l’idée de cibles distinctes, d’abord portée par une collaboration entre ONG, scientifiques et autres acteurs, a occupé une place majeure lors des premières étapes du développement des politiques. La Commission européenne a explicitement demandé aux acteurs s’ils préféraient une cible nette ou des cibles séparées pour les réductions et les retraits. Les preuves issues du processus de consultation montrent que le soutien à la séparation des cibles était remarquablement large. Une majorité nette d’acteurs – y compris des ONG, des organisations de recherche, plusieurs autorités nationales et de nombreuses associations professionnelles – a approuvé la séparation des cibles, bien qu’elle l’ait fait pour des raisons différentes.
Une analyse fine des positions sectorielles suggère que le soutien ou l’opposition à la séparation des cibles suit de près les intérêts politiques et économiques sous-jacents. Parmi les rares acteurs plaidant pour une cible 2040 unique – qui représente seulement 21,2 % de l’ensemble des répondants – les entreprises privées dominent largement: elles constituent 81,2 % de l’ensemble des partisans d’une cible nette. Cette coalition est dirigée par des compagnies pétrolières et gazières, des industries à forte intensité énergétique et le secteur chimique. Ces acteurs justifient leur position par des arguments de rentabilité et relient une cible nette à des appels pour intégrer le CDR dans le Système d’échange de quotas d’émission (ETS), ce qui offrirait une flexibilité de conformité pour les émissions de procédés difficiles à abattre.
En revanche, la coalition qui soutient la séparation des cibles – soutenue par la majorité des acteurs non industriels et par de nombreux acteurs du secteur privé – regroupe une grande diversité de secteurs. Les développeurs et startups du CDR voient dans une cible dédiée au retrait un signal clé pour stimuler l’investissement et la création de marchés. Ils sont rejoints par les industries de la biomasse, une partie du secteur du ciment et plusieurs entités exploitant des services publics renouvelables et à faible émission, pour qui la séparation pourrait être utile afin de préserver la valeur de leurs investissements dans la décarbonisation.
Même au sein des secteurs à forte intensité carbonique, les préférences divergent: un nombre notable d’utilitaires et même certains poids lourds du secteur fossile (comme BP) soutiennent la séparation. Le résultat est une coalition plutôt inédite, allant des ONG environnementales à des prestataires de CDR et à certaines compagnies énergétiques, qui convergent néanmoins sur la nécessité de distinguer les réductions des retraits par le biais d’objectifs distincts, même si leurs motivations sous-jacentes diffèrent sensiblement.
Malgré la majorité claire en faveur de la séparation des cibles, la Commission européenne a choisi de ne pas proposer d’objectif séparé dans sa communication 2040. Notre enquête identifie trois raisons principales: une impulsion politique visant à simplifier la gouvernance climatique et à réduire les charges réglementaires; des inquiétudes concernant la compétitivité industrielle face à la volatilité des prix de l’énergie et à la concurrence des subventions à l’échelle mondiale; et une préférence pour conserver une certaine flexibilité dans un seul objectif net afin de préserver le soutien politique à des objectifs ambitieux. En pratique, toutefois, les appels à la flexibilité et à la compétitivité finissent par affaiblir l’ambition de réduction des émissions établie par l’objectif 2040. Cela amplifie précisément les risques de détournement de l’atténuation que les objectifs séparés visaient à prévenir.
Une analyse fine des positions sectorielles suggère que le soutien ou l’opposition à la séparation des cibles reflète étroitement des intérêts économiques et politiques sous-jacents.
Bien sûr, les objectifs séparés ne sont pas une panacée. Le détournement de l’atténuation émerge des forces structurelles profondément ancrées dans les économies dépendantes des combustibles fossiles et ne peut être maîtrisé uniquement par des signaux politiques. Mais malgré ces limites, la séparation des objectifs de réduction et de retrait pourrait constituer un garde-fou efficace – un élément nécessaire mais non suffisant pour limiter la substituabilité, réduire le risque d’un retard d’action et donner la priorité aux vraies réductions d’émissions.
La prochaine étape, et sans doute la plus décisive, dans l’intégration du CDR dans la politique climatique de l’UE, sera son intégration au sein du système d’échange de quotas (ETS) de l’UE, une démarche annoncée lors des négociations finales de l’objectif 2040. Pour être clair, une certaine quantité de CDR permanent sera nécessaire pour compenser les émissions qui sont véritablement difficiles à atténuer – en particulier dans les procédés industriels et l’agriculture. Toutefois, laisser le marché déterminer quel grand émetteur peut compenser ses émissions par le CDR – simplement en fonction de qui est prêt et capable de payer le prix le plus élevé – ferait adosser le détournement de l’atténuation au cœur même de l’architecture du Système européen d’échange de quotas. Dans le pire des cas, une capacité de CDR limitée et précieuse servirait à compenser les émissions du secteur pétrolier et gazier au lieu d’être allouée à des activités économiques qui sont impossibles ou très difficiles à décarboner.
Étant donné les incertitudes profondes entourant les CDR novateurs et permanents comme le BECCS ou le DACCS, la politique climatique devrait en minimiser la dépendance – en fixant prudemment des objectifs séparés de retrait qui reflètent l’incertitude technologique, tout en prenant des décisions politiques explicites sur quelles émissions sont vraiment difficiles à atténuer.
