Les assemblées citoyennes ne nous sauveront pas

Les assemblées citoyennes bénéficient d’une reconnaissance croissante en tant que moyen d’assurer une participation publique accrue dans la définition des réponses gouvernementales à la crise planétaire. Cet intérêt reflète une perception grandissante selon laquelle les gouvernements des démocraties représentatives refusent, ou ne parviennent pas, à mettre en œuvre les mesures radicales nécessaires pour décarboner leurs économies. En effet, les trajectoires des émissions rapportées régulièrement restent alignées sur les pires scénarios fixés par l’Accord de Paris de 2015. Après une année marquée par des incendies de forêt record, des sécheresses et des inondations, les preuves sont tangibles.

Les appels en faveur d’assemblées citoyennes proviennent aussi bien des activistes climatiques que des politiciens. Toutefois, aussi transformatrices soient-elles pour la prise de décision, elles constituent une réponse insuffisante aux déficits démocratiques qui freinent la confrontation des crises interconnectées : effondrement climatique, effondrement des écosystèmes et inégalités sociales. Pour avoir une chance d’opérer une transition post-carbone rapide et juste, les exigences de démocratisation doivent se concentrer sur l’État et l’économie.

Qu’est-ce qu’une assemblée citoyenne ?

Une assemblée citoyenne consiste en un groupe de personnes réunies pour apprendre, délibérer et formuler des recommandations sur des questions ou propositions spécifiques. Les assemblées sont indépendantes et mises en place par un processus de tirage au sort, par lequel des individus sont choisis au hasard pour former des mini-publiques reflétant approximativement la population dans son ensemble selon divers critères (âge, origine, sexe, région et revenu).

Leur présence, bien visible, dans l’imaginaire de la politique climatique contemporaine s’explique largement par le groupe d’activisme Extinction Rebellion (XR), qui identifie le fait d’aller « au-delà de la politique » à travers la création d’une assemblée citoyenne sur le climat et la justice écologique comme l’une de ses demandes centrales. La logique n’est pas dénuée de mérite, car placer des citoyennes et citoyens ordinaires au sein des structures décisionnelles peut aider à limiter l’influence des puissants lobbies, de l’argent, du court-termisme et de l’ambition politique professionnelle sur une « politique du climat telle qu’elle est habituée ».

Une grande attention est accordée à une phase d’apprentissage initiale composée de témoignages d’experts et de présentations, de séances de questions-réponses et de ressources complémentaires. XR et le mouvement climatique plus largement se sont attachés à cela avec raison, compte tenu du potentiel à faire communiquer les sciences incontestables et la gravité de l’effondrement climatique à un public sans distorsion par la désinformation et les faux mensonges. Cette phase d’apprentissage vise à faciliter une délibération respectueuse et factuelle, qui intègre les intérêts et les perspectives variés des membres. La tâche finale de l’assemblée est d’approuver et de présenter ses recommandations pour examen, mise en œuvre ou rejet.

Leçons tirées de l’Irlande

Le cas irlandais est souvent cité comme un exemple de la manière dont les assemblées citoyennes peuvent naviguer des questions contentieuses et ouvrir des voies de transformation. Convoquée en 2016, l’assemblée citoyenne de 99 membres avait pour mission de formuler des recommandations sur des problèmes constitutionnels et politiques complexes dans cinq domaines : l’avortement, le vieillissement de la population, les parlements à mandat fixe, les référendums et le changement climatique. L’assemblée a été organisée en grande partie en réponse à la pression nationale et internationale croissante liée à l’amendement constitutionnel irlandais sur l’avortement. En accordant à la mère et à l’embryon des droits égaux à la vie, le huitième amendement avait interdit l’interruption de grossesse dans presque tous les cas pendant plus de 30 ans. Pris entre les demandes relatives aux droits des femmes et le conservatisme social « pro-vie » d’une Église catholique historiquement dominante, la politique électorale s’est révélée incapable de résoudre la question.

Le changement climatique représentait un autre problème – certes très différent – que les politiciens irlandais avaient depuis longtemps tendance à éviter d’affronter. En ne se rapprochant pas des objectifs de réduction des émissions, l’Irlande a été qualifiée de l’un des plus mauvais élèves de l’UE en matière climatique. La nature de la reprise après la crise économique a aggravé les choses : à partir de 2011, les secteurs agricole et des transports furent ciblés comme moteurs de la croissance économique, et les émissions ont augmenté parallèlement. ¹ Les questions de légitimité politique ont été, et restent, exacerbées par la dépendance économique de l’Irlande vis-à-vis de l’agriculture à forte intensité carbonique, ainsi que par l’importance culturelle durable de l’élevage dans le pays.

Chargea de proposer des mesures pour faire de l’Irlande un leader dans la lutte contre le changement climatique, l’Assemblée citoyenne s’est révélée plus ambitieuse que prévu.

La décision d’inscrire la participation dans le dispositif institutionnel de l’Assemblée citoyenne a suivi le succès perçu de la Convention constitutionnelle de 2012. Issu indirectement de l’initiative indépendante « Nous, les Citoyens », la convention a réuni des représentants élus et des citoyennes et citoyens pendant 18 mois pour envisager des changements à la Constitution irlandaise. Elle est surtout connue pour sa recommandation en faveur de l’égalité du mariage, qui a donné lieu à un vote populaire historique en mai 2015 ouvrant la voie au mariage entre personnes de même sexe. L’assemblée de 2016 devait également avoir d’importantes répercussions sur la justice sociale: après que ses membres eurent recommandé d’abroger le huitième amendement, un référendum national marquant endorsa la décision et constitua un triomphe pour les droits des femmes et un moment significatif de détachement – réel et symbolique – de la société irlandaise vis-à-vis du moralisme religieux enraciné.

Malgré ces avancées historiques, tant la convention de 2012 que l’assemblée de 2016 furent restreintes dans d’autres domaines par les mêmes obstacles politiques qu’elles visaient à contourner. Bien que les assemblées aient formulé des recommandations claires sur d’autres questions, le gouvernement n’a pas agi aussi rapidement et avec la même détermination que sur l’égalité du mariage et l’avortement.

Chargée de proposer des mesures pour faire de l’Irlande un leader dans la lutte climatique, l’Assemblée citoyenne s’est révélée plus ambitieuse que prévu. Ses 13 recommandations allaient d’un ensemble de mesures pour soutenir la transition vers les véhicules électriques et prioriser le vélo et le développement des infrastructures de transport public, à des taxes sur les émissions agricoles et une fin des subventions étatiques à l’extraction de la tourbe. Malgré le haut degré de consensus, la réponse gouvernementale fut décevante. Un comité parlementaire distinct fut créé pour examiner le rapport, avec un manque de clarté sur l’adoption générale des propositions. En apparence, cela était dû à la difficulté de traduire les recommandations complexes en choix binaires adaptés à des référendums.

Le dilemme climatique

Le niveau d’action climatique nécessaire pour atteindre les objectifs internationaux en matière d’émissions perturbera nécessairement le statu quo politique et économique. Toute restriction que le gouvernement impose à une assemblée climatique en termes de ce qui est inscrit ou non à son agenda importe donc énormément. Plus qu’une question de faisabilité, savoir si les recommandations d’une assemblée seront maintenues, modifiées ou totalement ignorées dépend du pouvoir. Il est révélateur, par exemple, que l’assemblée citoyenne irlandaise n’a pas été mandatée pour formuler des propositions sur l’économie politique. Cette dynamique est quelque peu en décalage avec l’objectif d’une transition juste vers une économie post-carbone: renverser le modèle capitaliste socialement et écologiquement exploiteur signifie de façon décisive mettre le statu quo sur la table.

Les protestations des « gilets jaunes » de 2018 en France montrent le risque d’agir sur le climat sans traiter simultanément la justice sociale. Cette expérience offre une leçon importante: tout projet politique vert qui place la justice sociale au cœur doit adopter une approche holistique de la transition écologique. L’ampleur du changement exige bien plus des forces politiques et sociales que ce que des réformes de politiques pourraient accomplir. Peu importe à quel point les recommandations d’une assemblée peuvent être radicales, si elle ne peut pas ou ne peut pas aborder les institutions qui la soutiennent (et dont elle est une extension), son efficacité est inévitablement limitée. L’assemblée citoyenne se retrouve dans un dilemme irréconciliable quand il s’agit du climat : tout en dépendant du soutien de l’État pour exercer une influence politique, pour réaliser les changements nécessaires, le même État doit s’ouvrir à l’examen, au défi et à la transformation.

que les recommandations d’une assemblée soient maintenues, modifiées ou totalement ignorées dépend du pouvoir

Le cœur du problème réside dans le statut de l’assemblée citoyenne en tant qu’organe consultatif. Privées de capacités législatives, ces assemblées sont effectivement sans dents; leur influence sur la prise de décision est limitée par l’État, tant dans le cadre de son mandat que de l’adoption des recommandations. Il ne faut pas sous-estimer les fonctions que ces assemblées remplissent en tant que forums d’apprentissage, de délibération et, en fin de compte, de renforcement de l’engagement citoyen dans les décisions qui régissent leur vie. Ces vertus sont visibles dans les recommandations ambitieuses formulées par l’assemblée citoyenne irlandaise, qui ont influencé le Plan d’action climatique du gouvernement de 2019. Cependant, bien que ce plan adopte – à des degrés divers – certaines des mesures proposées par l’assemblée (comme accélérer l’adoption des véhicules électriques et développer le micro-producteur d’énergie renouvelable), il ignore en particulier les recommandations plus redistributives (notamment les taxes sur les émissions agricoles disproportionnées de l’Irlande). ² Le résultat remet en question la capacité des assemblées citoyennes à contrer efficacement les structures profondément enracinées de l’économie politique qui façonnent la question climatique en Irlande comme ailleurs.

Cela ne signifie pas que les assemblées citoyennes devraient simplement être dotées de pouvoirs législatifs au niveau national. Il serait difficile, sinon impossible, de concilier de telles responsabilités avec la légitimité d’un petit corps citoyen choisi au hasard. Il ne s’agit pas non plus de dire que les assemblées citoyennes ne doivent pas être utilisées du tout. En revanche, cela met en question le recours aux assemblées citoyennes comme mécanisme pour répondre à la crise climatique.

Focalisation sur l’État

Le dilemme du pouvoir étatique peut être compris à travers deux observations. Premièrement, l’efficacité des assemblées citoyennes dépend du degré auquel les gouvernements y adhèrent comme processus transformateur. Cela a des implications importantes à travers tout, de ce qui figure à l’ordre du jour à la façon dont les questions sont formulées et de l’acceptation des recommandations. Et deuxièmement, malgré leur apparente autonomie, les assemblées citoyennes peuvent être utilisées de manière stratégique par ceux qui détiennent le pouvoir pour se distancer des décisions difficiles ou pour apaiser le mécontentement sans s’engager dans un vrai changement. Les assemblées citoyennes ne proposent donc pas une solution au déficit démocratique, elles peuvent plutôt offrir un alibi à des gouvernements qui veulent apparaître comme démocratisant l’action climatique sans réellement entreprendre des mesures significatives.

Les États-nations détiennent le pouvoir de conduire une décarbonisation radicale, mais à l’heure actuelle, ce changement n’est nulle part en vue. L’État doit d’abord se transformer pour faciliter un meilleur contrôle du public sur l’économie et sur sa transition post-carbone. Tout projet de démocratisation suppose une certaine décentralisation qui soumet l’autorité politique et modèle l’économie selon les besoins des individus et des communautés. Cela est plus susceptible de se réaliser grâce à une pression provenant d’une mobilisation sociale à grande échelle que par des forums consultatifs délibératifs.

Dans ce sens, plutôt que de se placer au-delà de la politique, les mouvements éco-socialistes feraient mieux de viser l’occupation nécessairement chaotique consistant à « élargir » la politique. Cela signifie démanteler les clivages institutionnels et idéologiques qui maintiennent le capitalisme hors du contrôle démocratique, et construire un soutien aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’État (tout en visant toujours sa transformation ultime). Plutôt que de fuir la politique, ce dont on a besoin, c’est d’une alternative efficace et persuasive à la politique néolibérale fondée sur l’exploitation et la croissance.

l’efficacité des assemblées citoyennes dépend du degré auquel les gouvernements y adhèrent comme processus transformateur

Si les assemblées citoyennes représentent une forme de renforcement des capacités participatives qui ne doit pas être sous-estimée, tant qu’elles ne sont pas instaurées pour transformer la logique de l’État, leur potentiel restera limité. L’assemblée citoyenne irlandaise montre qu’un public informé apprécierait l’opportunité d’instaurer un vrai changement. Malgré leurs limites en tant qu’instrument de réforme démocratique, elles offrent une leçon instructive pour cadrer la lutte politique visant à s’attaquer à la crise climatique.

Les niveaux élevés de délibération respectueuse et de prise de décision collective informée observés dans les assemblées citoyennes témoignent de l’importance d’une égalité approximative comme pré-condition à une participation efficace.³ Indépendamment de facteurs tels que la race, le genre ou la classe, tous les membres sont traités sur un pied d’égalité et bénéficient d’un droit égal d’écouter, de parler et de participer. Ils ont un accès égal à l’information, aux ressources éducatives et aux opportunités d’interroger les experts. Chaque intérêt ou opinion est pris en compte. Ce sont les conditions nécessaires à une démocratie participative juste et fonctionnelle, et elles devraient éclairer les objectifs stratégiques de toute alternative éco-sociale.

Ainsi, le combat pour une réponse climatique doit donc accorder la priorité à la redistribution des revenus et de la richesse. Les services publics essentiels et les utilités, ainsi que les industries extractives, polluantes et à forte intensité carbonique, devraient être soumis à un contrôle démocratique afin de garantir une provision équitable et d’accélérer la transition. Cela implique d’exiger une décentralisation politique et une relocalisation économique pour permettre aux communautés de construire leurs propres versions d’une transition juste tout en réduisant leur dépendance vis-à-vis des centres économiques. Une fois ce niveau d’autonomie atteint, les contextes locaux représentent la meilleure opportunité pour des forums tels que les assemblées citoyennes, les jurys citoyens et les budgets participatifs. Cela pourrait aider à contrer les éléments aliénants de la politique représentative et à remédier au déficit démocratique en ouvrant les institutions politiques et économiques à une participation efficace.

Avant tout, il s’agit de bâtir un mouvement intersectionnel engagé dans une lutte non violente contre toutes les formes d’exploitation et d’inégalité. Il doit être prêt à lutter à l’intérieur et à l’extérieur de l’État. À l’ère des mobilisations et des pandémies, à mesure que les injustices se dévoilent de plus en plus, l’opportunité de former des alliances inter-mouvements ne doit pas être manquée. Intégrant ce processus, apprendre les leçons d’une délibération respectueuse comme base d’une action collective efficace qui s’attaque aux causes profondes de la crise planétaire est essentiel.