Bien-être durable et protection sociale en temps de crise écologique

Les tentatives de l’UE pour s’attaquer à la crise écologique consistent en des politiques publiques visant principalement à réduire les émissions. Celles-ci couvrent des secteurs tels que l’énergie, l’industrie, l’agriculture, le logement, les transports et l’aménagement du territoire. Bien que des données récentes montrent des avancées, notamment dans les secteurs industriel et des énergies renouvelables, des domaines comme les transports, le logement et l’agriculture accusent un retard.

Des progrès insuffisants dans ces derniers domaines ne devraient pas surprendre. L’impératif de réduire les émissions s’accompagne d’importantes implications sociétales, à savoir le potentiel des politiques de transition verte à aggraver certaines vulnérabilités et à en créer d’autres. Cela s’ajoute aux menaces posées par la crise écologique – par exemple les vagues de chaleur et les inondations – et au manque actuel d’une offre adaptée d’adaptation.

En effet, aussi bien les impacts directs de la crise écologique que ceux de la transition verte créent une nouvelle vague de risques sociaux. Ceux-ci touchent certains groupes sociaux de façons différenciées : des travailleurs confrontés à la restructuration industrielle due à la transition ; des ménages à faible revenu faisant face à des coûts plus élevés de l’énergie et des biens indispensables ; et des communautés marginalisées touchées par des conditions environnementales destructrices.

À mesure que le monde se réchauffe, les fondations déjà fragiles des systèmes de protection sociale européens subissent une pression sans précédent. Non seulement les défis écologiques et les politiques qui y répondent créent et exacerbent des risques sociaux nécessitant une dépense publique sociale accrue, mais les structures et les objectifs des systèmes de protection existants ne sont pas adaptés à cette nouvelle réalité. Les systèmes de protection sociale actuels ont été conçus à une époque différente, avec des risques sociaux différents. Ils ne sont donc pas équipés pour réduire les empreintes carbonées et matérielles.

Les États-providence européens occupent ainsi une position complexe à l’ère de la crise écologique. D’un côté, il faut élargir les politiques sociales – tant du point de vue du niveau de dépense que de l’étendue – pour protéger les sociétés face à des risques qui s’intensifient ; de l’autre, il faut veiller à ce que l’action sociale s’attaque aussi efficacement à la crise écologique. Surmonter ce casse-tête exigera des transformations profondes des États-providence européens, tant au niveau des politiques sociales de l’UE que des systèmes de protection nationaux, afin d’aligner objectifs sociaux et écologiques, de favoriser les synergies et de minimiser les arbitrages entre les deux.

Le bien-être dans les limites planétaires

Dans ce contexte, le concept de “bien-être durable” émerge comme une alternative autant dans les cercles académiques que politiques. Il vise à répondre aux besoins humains dans le cadre des limites planétaires, en intégrant les perspectives intergénérationnelles et mondiales. S’appuyant sur le vocabulaire de l’« économie du beignet » de Kate Raworth,¹ on peut dire que le bien-être durable cherche à garantir une base sociale en satisfaisant les besoins essentiels pour tous tout en respectant le plafond écologique, tel que défini par les limites planétaires. Il poursuit une redistribution équitable des ressources et des opportunités, ainsi que la préservation d’un espace écologique sûr pour les activités humaines et non humaines.

En effet, pour rendre les États-providence adaptés à l’ère actuelle de la crise écologique, le bien-être durable est indispensable. Il permettrait d’avancer les efforts d’atténuation tout en protégeant les citoyens des nouveaux risques découlant des politiques d’atténuation. Et il protégerait également les humains face aux effets de la crise écologique et ferait progresser l’agenda d’adaptation de l’UE.

Aujourd’hui, les systèmes de protection sociale ont été bâtis à une autre époque, avec d’autres risques sociaux.

Pour mettre en pratique ce nouvel paradigme, il faut une nouvelle série de politiques publiques, intégrant objectifs sociaux et écologiques. On les appelle souvent des politiques éco-sociales. Diverses propositions ont été avancées récemment par des chercheurs et des associations, allant des Services Universels de Base (eau, transport et logement, par exemple) au Revenu de participation. Malgré un débat animé, ces politiques restent aujourd’hui davantage des propositions d’aspiration que des réalités politiques concrètes, rendant le bien-être durable quasi utopique. La siloïsation de la gouvernance, c’est-à-dire le manque de collaboration entre les domaines politiques et l’aspiration à des horizons à court terme, semble être un obstacle majeur.

Construire sur la transition juste

Le rapprochement le plus proche de l’UE vers une approche écosociale est son récit de la « transition juste », qui reconnaît que la décarbonisation affecte de manière disproportionnée certains groupes. Le cadre politique de transition juste de l’UE est caractérisé par le mot d’ordre « ne laisser personne de côté », qui a été fortement présent dans le Pacte vert pour l’Europe de 2019.

Une première tentative de mettre ce mot d’ordre en pratique est née de la création de la Mécanisme de Transition Juste. Cette mécanisme s’attaque aux effets sociaux et économiques de l’atténuation du climat, en ciblant les régions, les industries et les travailleurs qui feront face aux plus grands défis. Il s’agit surtout de ceux impliqués dans l’abandon progressif du charbon et d’autres combustibles fossiles. C’est un effort politique ciblé qui devrait permettre de mobiliser environ 55 milliards d’euros sur la période 2021-2027.

Un deuxième instrument politique plus récent conçu pour réaliser les aspirations de la transition juste est le Fonds pour le Climat Social. Proposé en 2023, ce nouveau fonds vise à compenser les consommateurs vulnérables d’énergie et de transport pour les coûts qui résulteront du nouveau système d’échange de quotas d’émission pour les bâtiments et les transports (ETS 2). Il s’élèvera à environ 87 milliards d’euros et s’étendra sur cinq ans à partir de 2027.

Enfin, une autre mesure politique concrète notable, d’un point de vue socio-écologique, est représentée par la Recommandation du Conseil du 16 juin 2022, qui vise à assurer « une transition équitable vers la neutralité climatique ». Elle cherche à définir des orientations pour les États membres sur les paquets politiques nécessaires afin que personne ne soit laissé pour compte dans la transition verte.

En plus de ces initiatives ad hoc liées au Green Deal, d’autres outils existants de l’UE peuvent être mobilisés pour réaliser la transition juste, notamment le Fonds de cohésion, le Mécanisme de relance et de résilience et le Fonds de modernisation. Certains pays de l’UE ont également introduit des politiques similaires au niveau national, l’exemple notable étant la Stratégie de Transition Juste espagnole.

Enjeux et enseignements politiques

D’un point de vue politique, il est crucial de comprendre comment l’établissement du cadre européen de transition juste a été rendu possible. Une première conclusion est que l’apparition de risques sociaux urgents met fortement sous pression les États-providence pour introduire de nouvelles politiques éco-sociales. Cela a été le cas avec l’accélération du phasage des énergies fossiles dans plusieurs pays de l’UE, qui a amené les gouvernements à accorder une attention accrue aux travailleurs et communautés concernés.

Deuxième point: les politiques de transition juste prennent souvent naissance dans des pactes négociés entre des acteurs sociopolitiques cherchant à promouvoir la transition verte et des acteurs représentant les catégories à risque (par exemple les syndicats et les gouvernements des régions à forte intensité charbonnière). Ces deux camps trouvent une solution de compromis dans le concept de transition juste, qui leur permet de former des coalitions solides plutôt que de se retrouver en opposition.

Troisièmement, une fois que le discours de transition juste entre dans l’agenda politique, il semble facilement susciter un large consensus, y compris parmi les grandes entreprises énergétiques, les syndicats et les militants climatiques. Le récit de la transition juste donne à chacun le sentiment de pouvoir en tirer un gain, et à cet égard il paraît beaucoup moins contesté qu’une simple stratégie de décarbonisation qui n’aborde pas ses implications sociales.

Un bricolage utile mais incomplet

Bien qu’il représente une avancée vers une meilleure synergie entre protection sociale et protection de l’environnement, le récit “ne laisser personne de côté” de l’UE présente aussi des limites.

Si la transition verte est comprise comme un processus, elle ignore le fait que de nombreux groupes (les sans-abri, par exemple, ou d’autres communautés marginalisées) sont déjà exclus dès le départ. Le récit européen de la transition juste ne les attire pas.

De plus, il met peu l’accent sur une vérité gênante : la surconsommation est une question clé, tant d’un point de vue écologique que d’égalité. La crise écologique est d’origine humaine, avec des parts de responsabilité largement variables. En Europe, une personne appartenant au 1 % les plus riches émet en moyenne 14 fois plus de carbone qu’une personne du quartile inférieur. Le paradigme « ne laisser personne de côté » n’accorde pas suffisamment d’attention au fait que les grands émetteurs devront changer drastiquement leurs comportements.

Ces lacunes dans le récit de la transition juste se reflètent dans les politiques mises en place pour le poursuivre. Des instruments comme le Fonds pour la transition juste et le Fonds pour le climat social illustrent l’approche de l’UE consistant à adresser les impacts sociaux de la transition verte par des compensations à certains groupes de citoyens, mais ils ne seront pas en mesure de livrer à l’échelle nécessaire pour prévenir ou protéger les personnes contre les nouveaux risques. En effet, le cadre politique européen de transition juste peut être décrit comme un savant mélange d’initiatives utiles mais non transformatrices qui, au mieux, apportent un soulagement à une partie de la population européenne.

Ce cadre non achevé est un facteur clé pour expliquer pourquoi, malgré une prise de conscience croissante des enjeux écologiques, le soutien au Pacte Vert pour l’Europe diminue. En effet, la transition verte est confrontée à une série de défis, non des moindres le récit populaire qui exploite les insécurités et les risques et instrumentalise la peur pour freiner l’action rapide. Ce récit est extrêmement dangereux, car arrêter l’action climatique aggraverait les conséquences à long terme pour les plus vulnérables et ferait monter en flèche les coûts futurs d’adaptation.

Réformer et adapter

Face à l’accumulation des risques, il est crucial d’opérer la transition verte de manière rapide. Pour ce faire, il faut abandonner l’approche actuelle en patchwork et adopter une approche réellement juste, donc transformatrice : le bien-être durable.

Mettre le bien-être durable au cœur des agendas des décideurs de l’UE ne reviendra pas à repartir de zéro. Nous disposons déjà d’un cadre institutionnel solide et formalisé sur lequel bâtir. Cette architecture remonte à l’introduction des États-providence modernes à la fin du XIXe siècle à travers l’Europe. Créés pour protéger les individus contre les aléas de l’industrialisation – une étape aussi majeure que celle d’aujourd’hui – les États-providence ont sans doute été l’un des projets politiques les plus positifs sur le terrain européen. Avec l’aggravation de la crise climatique, environnementale et de la biodiversité, et leurs retombées sociales, il est aujourd’hui temps de réformer et d’adapter l’État-providence pour protéger les citoyens face à ces nouveaux risques.

Il est désormais temps de réformer et d’adapter l’État-providence pour protéger les citoyens des nouveaux risques.

Et il y a encore davantage. Nous bénéficions déjà d’un élan important avec le cadre de transition juste de l’UE. Bien que loin d’être l’idéal transformationnel que prône le bien-être durable, il ne faut pas en faire une évidence mais plutôt le saluer comme une étape dans la direction juste. Bien qu’imparfait, le Pacte Vert pour l’Europe, avec son ambition de ne laisser personne de côté et l’établissement de politiques qui s’aventurent dans des compétences autrefois intouchables pour les États membres (notamment avec le Fonds pour la transition juste et le Fonds pour le climat social), marque un progrès quantique pour l’UE.

Des politiques éco-sociales transformatrices

Du point de vue politique, mettre cet objectif en pratique ne doit pas être vu comme un exercice binaire « ou/ou ». Au contraire, des efforts pluri-dimensionnels peuvent tracer une voie vers un bien-être durable.

Quelques réformes de politique pragmatiques peuvent produire un impact immédiat tout en ouvrant la voie à un changement profond. Un exemple concret est la décarbonisation de l’ensemble des infrastructures de santé. Un autre exemple serait l’élargissement des régimes de protection sociale pour intégrer de nouveaux risques tels que les événements climatiques extrêmes et la restructuration industrielle. Le troisième est l’idée relativement simple de renforcer la portée et la durée des mécanismes de financement existants, en particulier le Fonds pour le Climat Social et le Fonds pour la Transition Juste, afin de transformer leur caractère réactif en potentiel préventif. Sur le plan financier, les Fonds structurels et d’investissement européens et le cadre financier pluriannuel de l’UE devraient être orientés pour donner l’espace nécessaire afin de financer des initiatives éco-sociales indispensables.

Ces propositions pourraient permettre des sauts plus importants vers le bien-être durable et des politiques éco-sociales plus transformatrices. Par exemple, décarboniser les infrastructures de santé pourrait amener les décideurs de différents secteurs à adopter une pratique de travail en commun qui leur permettrait de fixer des objectifs communs vers une gouvernance systémique éco-sociale. Par ailleurs, l’intégration de nouveaux risques dans les systèmes de protection sociale pourrait inciter les gouvernements à expérimenter des mesures éco-sociales innovantes. De plus, le renforcement du financement de l’UE pour une transition juste pourrait impulser un renforcement éco-social des mécanismes de gouvernance européenne, par exemple via la création d’un Observatoire de la transition juste ou via un accent accru sur les objectifs, indicateurs et politiques éco-sociales dans le Système européen et la gouvernance de l’Union de l’énergie.

Enfin, l’intégration systématique des objectifs de bien-être durable dans les politiques budgétaires et de cohésion ouvrirait la voie à une réflexion transformante au niveau des hautes instances politiques et impulserait une approche holistique de la gouvernance. En ce sens, le cadre de la transition juste, lié au Pacte Vert pour l’Europe, peut constituer un cas rare de dépendance positive du chemin, où le cadre actuel fournit les semences d’un développement progressif.

Ces propositions d’éco-sociales ne sont pas de simples concepts théoriques. Elles peuvent être placées au cœur du mouvement vers un bien-être durable.

Alliances politiques

Les preuves empiriques montrent que les transitions justes se nourrissent de processus politiques démocratiques fonctionnant bien, répondant à de nouveaux risques et problèmes sociétaux, permettant à des acteurs potentiellement en conflit de trouver un terrain d’entente et assurant un large consensus sociétal sur les changements de politique.

Cependant, ces mêmes données montrent aussi que ce processus démocratique recèle des obstacles à un basculement plus transformateur vers le bien-être durable. En effet, l’élaboration des politiques dans les démocraties modernes souffre d’un court-termisme et d’une dépendance au contexte, et son aspiration au consensus mène souvent à des solutions politiques édulcorées. Or, la transition verte ne sera pas socialement équitable si elle n’est pas démocratiquement juste. La question demeure donc : que peut-on faire pour transformer le récit du bien-être durable et les propositions de politique éco-sociale d’un idéal théorique en une réalité politique réussie tout en garantissant que la transformation soit démocratique ?

Une solution serait de renforcer les alliances socio-écologiques. Ces alliances ont été essentielles pour impulser les processus de transition juste en Europe et devront être renforcées si l’on veut les faire résister à des conflits politiques plus denses, qui s’annoncent à mesure que la transition verte et la crise écologique s’amplifient. Cela peut se faire de plusieurs manières.

La transition verte ne sera pas socialement équitable si elle n’est pas démocratiquement juste.

Tout d’abord, consolider les coopérations partisanes vertes et progressistes et établir des partenariats formels entre les syndicats et les ONG environnementales pourrait être une étape initiale efficace. En son cœur, le renforcement des alliances socio-écologiques impliquerait de combler les fossés entre les différents groupes, certains habitués à soutenir des politiques environnementales et d’autres des politiques de bien-être. Il est crucial que ces deux grandes familles deviennent, ou restent, politiquement unies plutôt que de se coaliser en alternatives concurrentes. Les propositions politiques évoquées ci-dessus pourraient alimenter et structurer ces alliances.

Deuxièmement, pour activer les coalitions socio-écologiques, les mécanismes démocratiques doivent être renforcés. Il serait crucial de réformer le dialogue social, institution clé dans l’extension de l’État-providence. Par l’implication formelle d’organisations sociétales fondées sur l’adhésion — typiquement les syndicats et les groupes d’entreprises —, le dialogue social a permis, pendant des décennies, une élaboration inclusive des politiques, veillant à ce que personne ne soit laissé pour compte. Cette institution devrait être réinventée et adaptée au contexte de la crise écologique, en y intégrant les intérêts verts et en veillant à ne pas favoriser de manière disproportionnée les acteurs économiques les plus puissants.

Enfin, une autre étape importante pour renforcer les alliances socio-écologiques serait de donner une voix politique aux groupes sociétaux souvent marginalisés malgré le fait qu’ils incarnent des intérêts sociaux et écologiques. Cela comprend, par exemple, les travailleurs du secteur des services publics qui fournissent des prestations essentielles dans les limites planétaires mais qui manquent de représentation politique adéquate. Dans ce sens, placer les syndicats du service public au cœur de la transition verte et encourager leur mobilisation pourrait être une stratégie efficace pour orienter des changements durables et transformateurs vers le bien-être durable.

S’appuyer sur des bases existantes

Le bien-être durable est sans doute le cadre politique le plus prometteur pour réaliser la transformation écologique de l’UE de manière socialement juste et équitable. Il offre la possibilité de protéger les citoyens contre de nouveaux risques, agissant ainsi comme une forme d’adaptation. Il met aussi l’UE dans les limites planétaires, contribuant ainsi à atténuer la crise écologique.

D’un point de vue politique, l’Europe peut sembler éloignée de l’adoption de ce nouveau cadre. En réalité, toutefois, ce n’est pas le cas. L’ossature est déjà en place, sous la forme de nos États-providence actuels. Et le nouveau cadre de la Transition Juste de l’UE constitue une avancée claire dans la bonne direction, à renforcer et à développer. Des gains rapides et des options de politique transformateurs peuvent être combinés pour tracer la voie et devraient être au cœur d’une coalition renouvelée de voix vertes et progressistes à travers l’Europe. Tout comme on ne peut pas avoir des États-providence solides sans un climat et un environnement sûrs, on ne peut pas éviter la crise écologique sans justice sociale. Et aucune transition socio-écologique ne peut se faire sans un vrai processus démocratique.

1. Kate Raworth (2018). Doughnut Economics: Sept façons de penser comme un économiste du XXIe siècle. Londres : Penguin Random House. ↩︎