La constitution grecque est une pièce législative de classe mondiale en matière d’ancrage et de mise en œuvre de la protection de l’environnement. Sans surprise, les clauses maîtresses ont fait l’objet d’assauts répétés de la part des élites politiques ces dernières décennies. Il apparaît désormais que la réforme constitutionnelle, discrètement mise en œuvre par le gouvernement dirigé par Syriza, pourrait être tout aussi dangereuse pour l’environnement que n’importe quel projet des gouvernements qui l’ont précédé.
En 2000, le Bureau des Publications officielles des Communautés européennes publiait un rapport en anglais intitulé The Law of Sustainable Development – General Principles. Le rapport avait été rédigé pour la Commission européenne par Michael Decleris, alors vice-président par intérim de la Cour administrative suprême de Grèce (également appelée le Conseil d’État). Avec une préface de Jacques Santer, président par intérim de la Commission européenne au moment de la commande, l’ouvrage détaillait les principes qui guident la jurisprudence de la Cour administrative suprême grecque en matière environnementale.
Cette jurisprudence représente la contribution la plus importante de la Grèce à la durabilité environnementale et a reçu un écho international. Fondée à la fois sur les Conventions de Rio de 1992 et sur l’article 24 de la Constitution grecque (« la protection de l’environnement naturel et culturel est un devoir de l’État et un droit de chaque personne »), la jurisprudence environnementale de la Cour administrative suprême est fermement centrée sur le principe selon lequel la durabilité est légalement obligatoire. En conséquence, la cour a élaboré une série de principes juridiques afin de rendre ce mandat pleinement opérationnel et applicable dans chaque affaire concernant la légalité des actes administratifs, y compris ceux émis techniquement sous forme de lois adoptées par le Parlement.
Vérifications, équilibres et politiciens jaloux
La robustesse des protections environnementales inscrites dans la Constitution grecque n’a été possible que grâce à deux clauses supplémentaires qui garantissent conjointement un contrôle diffus de la constitutionnalité des lois. Le premier, l’article 93, stipule que « les tribunaux [y compris la Cour administrative suprême] doivent s’abstenir d’appliquer des lois inconstitutionnelles ». Le second, l’article 100, confère la compétence de vérifier la constitutionnalité de la législation à la Cour suprême spéciale grecque (d’autorité supérieure à la Cour administrative suprême) uniquement dans le cas extrêmement rare de dissensions entre la Cour administrative suprême et l’une des deux autres Cours suprêmes grecques.
Depuis environ 25 ans, la jurisprudence environnementale de la Cour administrative suprême a, dans la majorité des affaires, favorisé une durabilité, une reddition de comptes et l’État de droit indispensables. Des dizaines d’Initiatives Citoyennes et d’ONG environnementales ont saisi la Conseil administratif suprême pour leurs dossiers et, bien souvent, elles ont obtenu gain de cause. Le recours répété au projet de dérivation du fleuve Acheloos — jugé contraire tant au droit grec qu’au droit européen — constitue un exemple emblématique. Pendant toutes ces années, aucune objection sérieuse à l’égard de cette jurisprudence sur la durabilité n’a émergé dans la littérature ou le discours académiques.
La seule opposition provenait d’intérêts spéciaux, habitués à la clientélisation et à l’idée que l’État de droit « freine le développement ».[1] La classe politique grecque, qui détestait profondément l’imputabilité et l’examen constitutionnel approfondi des textes de loi qu’elle soutenait, qualifiait la jurisprudence de la Cour administrative suprême d’« absurde », d’« extrême », et affirmait que « ce n’est pas le rôle des juges de jouer les urbanistes ».[2] Selon eux, les responsables élus devraient être les gardiens ultimes de la Constitution et les tribunaux ne devraient intervenir que très rarement, et seulement dans des cas vraiment extrêmes, sur des questions telles que la constitutionnalité des nouvelles lois.
Ces analyses étaient répandues sur l’ensemble du spectre politique — tant chez les conservateurs que chez les socialistes, les « modernistes » que les « populistes » —, à l’exception notable de la gauche et des Verts. Cette perspective explique pourquoi, au cours des 20 dernières années, deux projets de réforme constitutionnelle visaient les articles 24 et 100 et cherchaient à dépouiller toutes les cours (y compris la Cour administrative suprême) de leur compétence de contrôle de constitutionnalité, afin d’en faire un pouvoir exclusif d’une future « Cour constitutionnelle ». Cette cour serait composée de juges nommés directement par le gouvernement et le Parlement, et devrait, selon les espoirs, être plus fidèle à leurs vues.
Dans les processus de réforme constitutionnelle de 1999-2001 menés par le Premier ministre socialiste Costas Simitis, puis dans celui qui a suivi, tenté par son successeur conservateur Costas Karamanlis, les Articles 24 et 100 ont été défendus de manière effective par de vastes campagnes de la société civile grecque. Ces mouvements ont réuni des initiatives citoyennes, des ONG environnementales et les Verts, et ont reçu le soutien de tous les partis de gauche, y compris Syriza.
La campagne 2006-2008 contre une nouvelle réforme constitutionnelle avait également une dimension européenne. Stavros Dimas, alors commissaire européen en charge de l’environnement par intérim, publiait un article défendant l’article 24 relatif à la protection de l’environnement dans la presse grecque et s’opposait ouvertement aux efforts, orchestrés par son propre parti conservateur, visant à le réviser. De plus, les Verts grecs avaient une question écrite déposée par le député vert suédois Carl Schlytter pour leur compte. Le Commissaire européen grec Dimitris Avramopoulos a activement soutenu, en tant que maire d’Athènes, une résolution en défense de l’article 24 entre 2000 et 2001, mais est resté silencieux en tant que ministre lors de la révision de 2006-2008.
La réforme constitutionnelle montre son visage hideux
Au début de 2017, un nouveau projet de réforme constitutionnelle fut lancé — cette fois par la coalition Syriza-Grecs indépendants (ANEL). Le gouvernement n’a pas encore dévoilé ses propositions officielles concernant les articles à réviser. Néanmoins, un Groupe de travail d’experts informel a été constitué fin 2016 sous la houlette du ministre des Affaires étrangères adjoint et professeur de droit constitutionnel Giorgos Katrougalos. Un autre ministre en fonction a participé au groupe, qui comptait également quatre autres membres, tous étroitement affiliés à Syriza ou à l’ANEL. En mars 2017, le groupe a publié un rapport détaillé dont les conclusions reflèteraient vraisemblablement les réflexions préliminaires au sein des circuits gouvernementaux.
Le rapport des experts semble avoir été très prudent afin de ne pas réveiller inutilement les réminiscences vertes des projets de réforme constitutionnelle passés. L’article 24 sur la protection de l’environnement n’est pas touché techniquement. Bien qu’aucune Cour constitutionnelle ne soit autrement proposée, du moins littéralement.
Cependant, les propositions de réforme de l’article 100 relative à la Cour suprême spéciale inverse complètement cette image. Le pouvoir jusqu’ici diffus d’examiner la Constitution et la législation, condition sine qua non pour que la jurisprudence environnementale de la Cour administrative suprême puisse produire et faire respecter la protection environnementale constituée par l’article 24, est entièrement retiré. À sa place, le pouvoir sera transféré et concentré exclusivement entre les mains d’une Cour suprême spéciale réformée, qui deviendra une de facto cour constitutionnelle avec une indépendance minimale et une loyauté maximale envers l’establishment politique. Si elle est adoptée, toute loi éventuellement inconstitutionnelle adoptée par le Parlement sera immunisée dans toutes les juridictions, y compris la Cour administrative suprême. Les tribunaux ne pourront plus solliciter l’avis d’un juge sur la constitutionnalité, qu’en demandant à la Cour suprême spéciale qui rendra alors une décision obligatoire pour toutes les juridictions.
Une telle réforme aurait des effets préoccupants multiples. La jurisprudence actuelle de la Cour administrative suprême sur l’environnement ne serait plus contraignante pour la Cour suprême spéciale, qui en serait la haute autorité. Déconnectée de l’interprétation et des principes d’application issus de la jurisprudence environnementale de la Cour administrative suprême, la protection constitutionnelle de l’environnement par l’article 24 se trouverait affaiblie et sans valeur opérationnelle. Une disposition constitutionnelle semblable dans l’article 22, déclarant que « l’État… prendra soin de créer les conditions d’emploi pour tous les citoyens », résonne désormais davantage comme une plaisanterie amère dans un pays où le chômage dépasse les 20 % et où le chômage des jeunes approche les 50 %.
Une majorité claire des juges proposés pour la nouvelle Cour suprême spéciale serait directement (et sans accountability) choisie par l’élite politique. Au lieu du système actuel où la majorité est issue des juges en activité, environ un tiers des juges de la nouvelle Cour suprême spéciale serait nommé par le président de la République et un autre tiers par des députés lors d’un vote secret. Seuls les juges supérieurs et les universitaires du droit seraient éligibles, mais aucune vérification, équilibre des pouvoirs ou exigence de consensus plus large n’est établie. Pour ceux qui connaissent la politique grecque, il est évident que plus un candidat a démontré sa loyauté envers l’establishment, plus grandes sont ses chances d’être proposé.
Les procédures législatives parlementaires en Grèce ont traditionnellement inclus des pratiques controversées, telles que le maquillage d’actes administratifs en lois adoptées par le Parlement, ou les fameuses « amendements de fin de soirée ». Il s’agit d’amendements déposés à la dernière minute, la nuit, soutenus par un ministre, qui peuvent être adoptés par le Parlement (et promulgués en loi) même en présence de moins d’une demi-douzaine de députés. Ces pratiques hautement opaques, moins fréquentes ces dernières années, seront bien plus tentantes si le contrôle juridictionnel de constitutionnalité devient plus « pro-Parlement ».
L’opposition conservatrice principale, le Nouveau Droit (New Democracy), a également plaidé pour la révision des articles 24 et 100. L’ANEL, partenaire de Syriza au sein de la coalition gouvernementale, veut voir l’article 24 révisé, mais sans référence explicite à l’article 100. La recherche de l’affaiblissement des garde-fous pour la durabilité et l’État de droit semble être un objectif bipartite.
Préparer une réponse verte
À l’heure actuelle, les questions relatives à la réforme constitutionnelle ne sont pas considérées comme « chaudes », car le gouvernement grec n’a ni déposé de proposition officielle de réforme constitutionnelle ni fixé de calendrier pour le faire. Dans ce contexte, il faut défendre avec perspicacité l’idée que cibler l’article 100 pour une réforme réactiverait le « front de l’article 24 » et ferait fortement reculer tout argument du gouvernement prétendant opérer une « réforme constitutionnelle progressiste ». Cette stratégie peut être très persuasive tant que ces intentions restent dans le cadre d’un plan hors du bureau et peuvent encore être abandonnées sans que le gouvernement ne subisse une défaite politique publique.
Oikologoi Prasinoi, le parti membre Grec du Parti Vert Européen, a déjà adopté à l’unanimité une résolution défendant clairement l’article 100 et demandant qu’il ne soit pas révisé. Le Réseau écologique et les grandes ONG environnementales telles qu’Ornithologiki (Birdlife Grèce) se sont également exprimées. Une pétition similaire lancée par des mouvements citoyens à l’égard du gouvernement grec est désormais en plein essor.
La réforme constitutionnelle dans les États membres de l’UE est techniquement une affaire domestique, tant que l’aquis européen n’est pas violé ouvertement. Néanmoins, les questions de durabilité ne connaissent pas de frontières. Les Verts européens peuvent aider en tirant parti de leurs contacts avec des responsables gouvernementaux grecs de haut niveau pour leur présenter les enjeux écologistes concernant l’article 100 et les avertir de la façon dont l’opinion publique européenne progresiste réagirait à une éventuelle tentative de faire revenir un outil de durabilité reconnu internationalement.
Aussi bien à Athènes qu’à Bruxelles, de plus en plus de personnalités au pouvoir, toutes formations confondues, semblent secrètement adopter l’idée que, plutôt qu’un droit universel et une obligation, la durabilité devrait être un prix accordé par le biais du succès économique. Dans ce contexte, défendre avec succès les articles 24 et 100 pour la troisième fois aiderait à stopper une spirale descendante dangereuse et à façonner un avenir plus durable pour la Grèce dans les décennies à venir.
[1] Extraits des discours parlementaires, 14.9.2000, comptes rendus du Comité de Révision Constitutionnelle 2000-2001 du Parlement grec (disponibles uniquement en grec) : Prokopis Pavlopoulos, président par intérim de la Grèce à l’époque, alors député conservateur : « la affaire du Conseil Administratif Suprêmea été développée de manière dévoyée, interférant souvent de manière manifeste avec des compétences fédérables au niveau législatif ou exécutif” (minutes, page 236)
[2] Ibid : Evangelos Venizelos, alors rapporteur en chef socialiste pour la Révision constitutionnelle, plus tard président du PASOK (2012-2015) : « le juge n’est pas habilité à se substituer au planificateur spatial » (minutes, page 232) et Konstantinos Mitsotakis, ex-Premier ministre conservateur : « la COUR ADMINISTRATIVE SUPRÊME est entrée dans l’absurdité » (minutes, page 235)
