La crise de l’azote qui frappe les Pays-Bas tient à l’absence d’une politique alimentaire cohérente et tournée vers l’avenir de la part des autorités. Selon Jeroen Candel, la montée en puissance du Mouvement agriculteur-citoyen annonce l’émergence de nouveaux contentieux politiques autour de la transition écologique.
Green European Journal : Un conflit politique sur les émissions d’azote et l’avenir de l’agriculture aux Pays-Bas a joué un rôle décisif dans les élections provinciales néerlandaises de mars 2023. Pouvez-vous nous donner un aperçu du contexte ?
Jeroen Candel : La crise azotée s’inscrit dans une dynamique plus large d’intensification agricole qui s’est étendue au fils des années. Le pays est devenu l’un des principaux producteurs agricoles de l’Union européenne et le deuxième exportateur mondial de produits agricoles. Cette trajectoire a entraîné une hausse des émissions d’azote issues de l’agriculture et contribué à l’érosion des ressources naturelles. Le tournant a été franchi lorsque le Conseil d’État a invalidé en 2019 le programme d’émissions d’azote, dit PAS. Le PAS autorisait les projets de construction et autres activités économiques à polluer les réserves naturelles avec de l’azote, sous réserve de compenser ces dépôts par des réductions ultérieures et des mesures de restauration. L’arrêt imposait de diminuer les niveaux d’azote avant d’autoriser de nouvelles activités polluantes. Cette décision a gelé les permis de construire et provoqué une paralysie économique : agriculteurs incapables d’agrandir leurs exploitations, grands acteurs du numérique ne pouvant pas ériger des centres de données, l’État bloqué pour de nouvelles autoroutes et les particuliers freinés dans leurs projets de logements.
Entre-temps, les tribunaux néerlandais se sont régulièrement prononcés contre des propositions qui se bornaient à réviser le système de permis. Le gouvernement est contraint de prendre des mesures drastiques pour que les Pays-Bas se conforment au droit européen, mais le paysage politique rend l’opération difficile. Si tous les partis conviennent de la nécessité de réduire la pollution azotée, ils divergent sur les méthodes et le rythme à adopter. Par ailleurs, les acteurs politiques ne mesurent pas suffisamment que la crise de l’azote est aussi liée à la mise en œuvre des objectifs climatiques et à la crise plus générale du système alimentaire du pays.
Les mesures drastiques que vous mentionnez impliqueraient-elles la fermeture ou le rachat de certaines exploitations ?
Oui, particulièrement les grandes exploitations émettrices exercent une pression notable sur les écosystèmes, soit en raison de leur ampleur, soit par leur proximité géographique avec des zones protégées. Divers scénarios sont envisagés, tels que la fermeture de fermes, leur déplacement vers des régions moins sensibles à l’azote, et une réduction de la pression par l’innovation. Désormais, les provinces doivent concevoir des stratégies propres à atteindre les objectifs fixés par l’État.
Le Mouvement agriculteur-citoyen (BoerBurgerBeweging) est le grand vainqueur des récentes élections provinciales. Cette nouvelle force disposera d’un pouvoir considérable au niveau provincial. Qui sont-ils et qui représentent-ils ?
Le BoerBurgerBeweging, ou BBB, est enraciné dans le monde agricole. Caroline van der Plas — autrefois journaliste spécialisée dans le secteur porcin — a fondé le BBB en 2019 avec l’appui de divers acteurs de l’industrie agroalimentaire, en réaction à la crise azotée et à l’absence de réponse du gouvernement.
Le BBB entretient des liens étroits avec l’industrie des aliments pour bétail et d’autres intrants agricoles et s’appuie sur une société de marketing spécialisée dans le marketing agricole pour promouvoir ses politiques et ses campagnes.
Au fil du temps, le parti a étoffé son programme afin de prendre en compte les clivages croissants entre les villes et les campagnes qui échappaient auparavant à l’attention des autres formations politiques. Bien que les agriculteurs ne constituent qu’un petit pourcentage de l’électorat, le BBB a recueilli environ 20 % des suffrages. Le parti a recueilli un soutien important dans les zones rurales où la frustration est la plus vive face à la fermeture d’écoles, à la réduction des options de transport public et à la mise en place de mesures d’austérité. Il a aussi attiré des électeurs urbains qui soutenaient auparavant les formations populistes les plus radicales et qui ont désormais perdu leur influence. Le BBB a réussi à fédérer des groupes qui se sentent sous-estimés par le système politique néerlandais ou qui se sentent déçus par les partis qui les représentaient traditionnellement, tels que les démocrates-chrétiens.
On peut raisonnablement affirmer que le monde atteint les limites de la croissance. Les Pays-Bas – un petit pays très développé et densément peuplé – les ont-ils atteintes en premier ?
Je partage cette analyse. Les Pays-Bas constituent un cas extrême : la densité d’élevage y est la plus élevée de l’Union européenne. Même en réduisant leur cheptel de 30 % comme le propose le gouvernement, ils se retrouveraient avec une densité d’élevage équivalente à celle de la région belge de Flandre, elle aussi touchée par une crise azotée.
Le gouvernement néerlandais persiste à croire qu’il est possible de dissocier croissance économique et impact sur l’environnement et l’usage des ressources. Or des indicateurs comme le déclin de la biodiversité, les évolutions climatiques et les émissions de gaz à effet de serre démontrent le contraire. Les optimistes technologiques privilégient souvent des solutions en fin de chaîne — par exemple une meilleure gestion des étables — plutôt que d’analyser les causes profondes de cette crise d’écologie et de pauvreté environnementale. L’état actuel du secteur agricole illustre clairement que le fonctionnement du système économique est à l’origine de crises multiples et interconnectées.
Pourquoi le gouvernement et les partis politiques néerlandais n’ont-ils pas préparé une transition agricole qu’ils savaient nécessaire ?
Nous savons depuis des décennies que l’azote nuit à la biodiversité et au climat. Il en va de même pour les émissions de gaz à effet de serre provenant du secteur agricole et la dégradation des tourbières. Pourtant, le gouvernement a autorisé les agriculteurs à développer leurs activités et à accroître le nombre de bêtes. Aujourd’hui, il leur demande de faire l’inverse. Les agriculteurs ressentent légitimement l’incohérence des directives et le manque de prévoyance dans la planification.
Le système des permis environnementaux a été conçu, selon certains, pour bloquer le ralentissement du développement économique et retarder l’adoption de mesures environnementales efficaces. En optant pour cette approche, le gouvernement a néanmoins alimenté l’opposition publique face à ces mesures. Des pays comme le Danemark ou la France peuvent rencontrer leurs propres difficultés, mais leurs gouvernements promeuvent depuis longtemps l’agriculture biologique, l’agroécologie et une consommation durable. La Nouvelle-Zélande, quant à elle, est en train d’introduire un système de taxation des émissions pour son gigantesque secteur laitier. Le gouvernement néerlandais a choisi une autre voie.
La nourriture est-elle un sujet particulièrement délicat parce que son symbolisme est lié à l’identité ? Comme la caricature des gauchistes mangeurs de granola qui disent aux « vrais » mangeurs de viande de changer leur régime alimentaire.
L’identité joue sans doute un rôle. Dans un pays néolibéral comme les Pays-Bas, la régulation du marché reste taboue et peut être perçue comme une ingérence dans les choix individuels. L’alimentation occupe une place centrale dans la vie et les moyens de subsistance des gens, ce qui rend ce sujet délicat pour les décideurs qui hésitent à aller au-delà de simples informations destinées aux consommateurs. Comparée à d’autres États européens, la politique alimentaire néerlandaise est davantage réactive et axée sur le consensus et le néolibéralisme. Le gouvernement négocie avec l’industrie et s’appuie sur l’autorégulation. En revanche, la politique agricole et alimentaire française est plus anticipatrice et privilégie des mesures plus coercitives, même si leur efficacité n’est pas systématiquement au rendez-vous.
Des mesures plus efficaces consisteraient à taxer ou tout simplement à interdire certains produits, ou à réglementer l’environnement alimentaire. Au Royaume-Uni, par exemple, les conservateurs ont introduit une taxe sur le sucre dans les boissons et imposé une limitation sur le sel dans les aliments, en les justifiant par des enjeux de santé publique et en particulier face à l’obésité. J’ai aussi évoqué l’exemple danois de l’agriculture biologique. La Nouvelle-Zélande est en train d’instaurer un système de taxation sur les émissions pour son vaste secteur laitier.
Comment évaluez-vous les projets de l’UE visant à soutenir la transition verte dans l’agriculture ?
La stratégie « De la ferme à la table » demeure l’un des volets les plus marquants du pacte vert européen. Il s’agit d’une étape vers une politique alimentaire intégrée au niveau de l’UE. Or, à l’heure actuelle, cette approche se développe parallèlement à la politique agricole commune (PAC). La Commission n’a pas réussi à aligner les deux cadres, et des incohérences majeures subsistent. Cela s’explique notamment par le fait que la PAC actuelle a été proposée en 2018, avant l’entrée en fonction de la nouvelle Commission en 2019 et l’adoption du Pacte vert l’année suivante.
Ce qui complique aussi les choses avec la stratégie « De la ferme à la table », c’est que, même si la politique agricole est l’un des domaines les plus européanisés, elle dépend fortement du niveau national pour être mise en œuvre. À part l’étiquetage, tout ce qui touche à la consommation — interventions fiscales, éducation, aménagement du territoire destiné à modifier l’environnement alimentaire — demeure une compétence des États membres. Si la Commission a accordé une place relativement importante à la transition du système alimentaire dans son agenda, ce n’est pas le cas pour la plupart des États membres.
L’incohérence entre la PAC et le programme « De la ferme à la table » et la reconnaissance du fait que ces défis sont tous liés n’ont été réellement pris en compte que par un petit nombre d’États membres. Les Pays-Bas n’ont pas encore réussi à élaborer une politique alimentaire plus intégrée. D’où l’intérêt que suscite une éventuelle initiative de la Commission sur un système alimentaire durable, attendue en 2023, qui pourrait introduire des obligations de reporting et encourager les États à élaborer des stratégies nationales en matière d’alimentation. La dimension consommation a été l’une des principales faiblesses de la stratégie « De la ferme à la table ». En examinant les objectifs, on voit qu’ils sont très spécifiques en matière agricole — réduction des pesticides et des engrais — mais assez génériques du côté de la consommation.
Quels sont les principaux enseignements à tirer du cas néerlandais ?
Il faut repenser notre trajectoire. Le fait que la politique alimentaire soit au centre du débat est une avancée, mais l’approche demeure largement technocratique. En parallèle, la société demande des pratiques durables. La question est de savoir comment organiser de nouvelles formes de participation des acteurs du système alimentaire afin d’améliorer non seulement la qualité et l’efficacité des politiques, mais aussi leur légitimité. C’est crucial pour soutenir un changement de comportement à l’échelle nécessaire.
Les leçons essentielles tirées de la gestion de la transition sont les suivantes : anticiper, adopter une démarche systémique, reconnaître l’interdépendance des défis et s’attaquer à leurs causes profondes plutôt que de proposer des compte-rendus provisoires. Ce sont des recommandations plutôt générales, mais le gouvernement néerlandais a clairement échoué sur plusieurs de ces points.
Pensez-vous que des forces similaires au Mouvement agriculteur-citoyen feront partie de la politique européenne de manière plus générale ?
Oui. Depuis longtemps, les politologues prédisent que la transition écologique deviendra l’un des clivages politiques majeurs à l’échelle européenne. Un nombre croissant de groups politiques et de chercheurs affirment que notre système capitaliste actuel est arrivé à ses limites et appelle à une refonte radicale de l’architecture économique. Reste à savoir ce qui le remplacera. Il existe certainement des intérêts qui chercheront à préserver le statu quo et à en faire un instrument politique.
Les politiques alimentaires des partis verts s’appuient sur des approches telles que l’agroécologie. Mais, aux Pays-Bas du moins, il semble que les agriculteurs ne soient pas convaincus et que les politiques vertes soient beaucoup moins populaires à la campagne que dans les zones urbaines. Comment un parti écologiste peut-il les convaincre ?
Les partis verts obtiennent généralement des résultats modestes auprès des agriculteurs. Plaider en faveur d’un changement systémique ne sera pas accueilli favorablement par ceux qui dirigent des exploitations et qui sont profondément attachés à leur savoir-faire et à leurs terres. Ce que réalisent les Verts aux Pays-Bas — en collaboration avec le PvdA — sera déterminant pour une transition écologique réussie et pour éviter une poussée populiste et une aggravation des fractures sociales. Ma conviction est que la transition ne peut fonctionner que si elle s’accompagne d’une redistribution radicale des ressources publiques. Un grand nombre de politologues soutiennent que les gens n’acceptent un changement majeur que s’ils estiment qu’il est juste. Nous évoluons dans une période où une minorité bénéficie de la croissance économique tandis que l’État-providence et les services publics se dégradent. Cela a sapé le soutien public à la transition écologique.
Un avenir vert devrait également inclure des services publics améliorés et des filets de sécurité sociale plus généreux. Cela pourrait permettre de rallier une large partie de l’électorat, y compris les habitants des zones rurales et, surtout, les agriculteurs. Il sera sans doute difficile de convaincre les agriculteurs réfractaires d’adopter l’agriculture durable. Mais pour l’ensemble de la société, c’est la voie à suivre.
