Le dernier rapport dirigé par Mario Draghi sur l’avenir de la compétitivité de l’Union européenne éclaire de manière lumineuse les enjeux et les inquiétudes économiques qui pèsent sur le continent. Face à une concurrence intensive venant des États‑Unis et de la Chine, et dans un contexte commercial de plus en plus hostile, l’Union européenne engage une révision profonde de ses cadres économiques. Dans ce contexte, quelles répercussions peuvent être attendues sur la lutte contre le changement climatique et sur le rôle que l’Europe est appelée à jouer dans ce domaine ?
La croissance européenne des dernières décennies a été guidée par l’intégration économique et une ouverture marquée sur les échanges mondiaux. Cette dynamique s’est accélérée en 2001 avec l’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et le bouleversement économique et commercial qui en a découlé. L’essentiel de cette évolution réside dans une articulation active entre la politique de concurrence et la politique commerciale, deux leviers potentiels qui ont été au cœur de la stratégie de croissance européenne.
Malgré un succès économique notable, l’élargissement économique de l’Europe a aussi suscité des défis, notamment le déplacement massif d’emplois industriels et manufacturiers à l’intérieur du continent et, dans une moindre mesure, au‑delà de ses frontières. Pour autant, l’Europe restait porteuse de perspectives de prospérité et de progrès, fondées sur un consensus favorable à une concurrence libre et équitable sur le marché intérieur, à une discipline budgétaire et monétaire, à un interventionnisme étatique mesuré et à la promotion du libre-échange.
Aujourd’hui, ce consensus est en train de vaciller. Bien que la politique de concurrence européenne ait été globalement efficace, ses failles face à la réalité américaine et la libéralisation des échanges ont donné naissance à des géants mondiaux qui minent la concurrence libre et loyale, notamment dans le domaine technologique.
Cependant, deux réorientations se profilent. L’administration Biden a adopté une approche néo-brandeisienne — proche sur certains points de la logique européenne en matière de concurrence — et s’apparente ainsi à une forme d’alignement avec les objectifs européens. Par ailleurs, tout en défendant l’objectif de renforcer l’autonomie stratégique et l’avantage compétitif de l’Europe sur des marchés encore ouverts grâce à la politique commerciale, ses règles en matière de concurrence deviennent plus tolérantes envers les positions dominantes détenues par les grandes entreprises.
Les limites de l’OMC
Le consensus économique évolue aussi à l’échelle internationale avec le recul constant de l’OMC, dans la mesure où la Chine et, plus récemment, les États‑Unis adoptent une attitude hostilité envers l’organisation. Ces tensions ont commencé par des critiques à l’égard de la jurisprudence du mécanisme de règlement des différends — pièce maîtresse de l’OMC — mais se sont rapidement transformées en méfiance réelle avec le refus de l’administration Obama, en 2016, de renommer les juges de l’Organe d’appel. En définitive, l’organisme s’est trouvé privé du nombre minimal de membres nécessaires pour fonctionner. Les deux derniers gouvernements américains ont consolidé cette tendance, Donald Trump imposant des droits de douane et Joe Biden rejetant l’OMC avec le programme de subventions vertes de l’Inflation Reduction Act (IRA).
Cette nouvelle donne a profondément influencé la politique de concurrence en Europe. Privée d’un levier industriel comparable à celui des États‑Unis ou de la Chine, l’Europe a, pour l’instant, procédé à un assouplissement marqué de sa politique de concurrence. Il faut noter l’existence croissante d’exemptions pour les aides d’État, notamment sous des formes de contreparties, ce qui promet des distorsions massives entre États membres et confère un avantage distinctif aux entreprises nationales. Concrètement, en réponse à l’IRA, aux subventions chinoises ou aux menaces géopolitiques, la politique de concurrence européenne est de plus en plus guidée par les dynamiques des marchés mondiaux sur lesquels évoluent les entreprises européennes, ce qui souligne la nécessité pour le bloc de clarifier sa souveraineté stratégique.
Par ailleurs, la Chine a poursuivi une expansion économique impressionnante sur les vingt‑cinq dernières années tout en contournant certains mécanismes de l’OMC — via des transferts de technologies imposés et en profitant de lacunes dans la protection des droits de propriété intellectuelle — et en déployant des aides publiques. Quand les États‑Unis et l’Europe ont pris conscience des dégâts infligés par Pékin et ont figuré sur la liste des économies non marchandes en 2017 (pour conserver les droits antidumping sur les produits chinois), il était trop tard pour infléchir de manière décisive la trajectoire ascendante de la Chine.
L’incapacité de l’OMC à relever ce défi, conjuguée à son incapacité à faire avancer son programme et à conclure des accords entre les parties contractantes, a accéléré la perte de légitimité de l’institution. Pour la première fois depuis plus de 70 ans, l’avenir du commerce ne se joue plus à Genève, mais à Washington, Pékin et Bruxelles. Ce basculement paradigmatique a des répercussions profondes pour l’Europe — et elles ne sont pas encore pleinement mesurées.
Le nouveau dilemme de l’Europe
L’ordre juridique de l’UE reposait en grande partie sur l’idée que le bloc jouerait un rôle prépondérant dans un système économique stable, libéral et fondé sur des règles. Les traités rappellent que l’UE doit respecter et promouvoir le droit international, faciliter la circulation des capitaux avec les pays tiers et maintenir une politique commerciale unifiée. Cette architecture a largement servi les intérêts commerciaux de l’UE, lui permettant d’afficher un excédent commercial soutenu et croissant avec le reste du monde entre 2000 et 2018, tout en s’accompagnant d’une politique de concurrence parfois centrée sur le bien‑être des consommateurs et peu attentive à la portée des dynamiques mondiales.
Le revers de cette adhésion quasi totale à la mondialisation a été une exposition accrue du bloc face aux deux grandes puissances qui disputent désormais l’hégémonie mondiale, et ce alors que la réglementation européenne en matière de concurrence restait largement aveugle face à ces tendances profondes. En pratique, les règles de concurrence de l’UE se sont montrées peu efficaces pour freiner l’expansion commerciale des grandes entreprises technologiques américaines et pour concurrencer la Chine dans le secteur industriel et manufacturier. L’exposition financière de l’UE vis‑à‑vis des États‑Unis s’est traduite par une dépendance au dollar et par la nécessité pour les institutions européennes de lever des capitaux sur les marchés américains. La crise financière de 2008 et le recours au financement en dollars ont aussi mis en lumière la dépendance de l’Europe vis‑à‑vis du rôle de prêteur de dernier recours joué par la Réserve fédérale. La pandémie de Covid‑19 a en outre révélé les vulnérabilités structurelles de l’UE vis‑à‑vis des États‑Unis dans de nombreuses chaînes d’approvisionnement critiques.
Bruxelles se voit par ailleurs confrontée à une exposition commerciale et industrielle significative vis‑à‑vis de la Chine, qui est devenu le premier marché pour les produits européens tout en s’imposant comme le principal fournisseur des entreprises et consommateurs européens. Cette situation crée des vulnérabilités profondes pour les économies européennes, mais l’UE demeure une économie fortement axée sur l’export et qui peut freiner les investissements publics‑privés et la consommation intérieure. Dans les domaines fiscal et monétaire, des ajustements plus poussés restent nécessaires pour établir un nouveau modèle économique résilient.
Si la dépendance au dollar a quelque peu reculé depuis la crise financière, l’exposition à la Chine n’a cessé d’augmenter. L’UE se retrouve face à un dilemme majeur, pris entre les pressions américaines et les attraits économiques chinois, alors que les tensions entre ces deux puissances incitent les pays à se positionner. L’Europe se trouve pratiquement à la merci de représailles économiques tant américaines que chinoises dans les domaines du commerce et des finances.
Cette situation génère d’importantes tensions entre les objectifs internes et les ambitions extérieures de l’UE. Bien que l’UE dispose d’un cadre robuste pour réguler les aides publiques au sein de son marché intérieur, l’espace international demeure largement insuffisant, les compétences de l’OMC restant limitées. Le manque d’avancées sur des règles relatives aux subventions et l’absence d’un mécanisme efficace de règlement des différends complexifient encore l’action européenne, malgré un flux commercial soutenu.
Dans ce contexte, l’UE a récemment adopté un règlement relatif aux subventions étrangères, signe d’un aveu sur l’échec du cadre multilatéral à maîtriser ces aides et d’un tournant vers une approche davantage unilatérale. C’est aussi le signe que la politique commerciale et la politique de concurrence se rapprochent et s’internalisent. Toutefois, l’impact réel de ces nouveaux instruments reste à démontrer, et ils pourraient bien rester largement symboliques.
L’essor de la concurrence entre les États‑Unis et la Chine et ses répercussions sur l’UE se trouvent renforcés par la recherche d’un cadre commercial plus résilient face à la sécurité nationale. Les États‑Unis étendent sans cesse leurs critères de sécurité nationale pour justifier des mesures économiques, ce qui complique la coopération transatlantique et pousse l’UE à tracer ses propres voies. Le cas le plus emblématique demeure l’imposition par l’administration Trump, en 2018, de droits de douane sur l’acier et l’aluminium. Depuis lors, l’UE a dû étoffer son arsenal pour faire face à un cadre commercial plus hostile, en renforçant les mécanismes de lutte contre le dumping et les subventions, et en introduisant un nouvel instrument anti‑coercition destiné à dissuader les pressions économiques après les représailles chinoises contre la Lituanie et l’exportation des produits lithuaniens vers la Chine.
Cependant, les progrès restent entravés par le fait que la sécurité nationale demeure une compétence nationale en Europe. Le contrôle des exportations et l’examen des investissements restent des prérogatives des États membres, qui hésitent à harmoniser leurs positions au niveau communautaire (comme en témoigne le cadre décentralisé d’évaluation des investissements). Plus la sécurité nationale occupe une place centrale dans la politique commerciale, moins le cadre et le consensus européens pourront être adaptés à cet objectif. Cette évolution influence aussi la politique de concurrence, en incitant les autorités européennes à prendre davantage en compte la dimension mondiale des entreprises européennes. La quête d’autonomie stratégique conduit inévitablement à une certaine tolérance du sacrifice éventuel du bien‑être des consommateurs nationaux au nom d’objectifs géopolitiques plus vastes.
Quand le commerce rencontre la politique climatique
La fragmentation croissante de l’ordre économique mondial constitue un obstacle majeur pour l’UE, qui cherche à réduire les émissions et à financer sa transition climatique par le biais de son cadre économique. L’UE a toujours été un acteur proactive sur la scène internationale lorsqu’il s’est agi de soutenir et de participer à des accords environnementaux, convaincue que la coopération internationale est indispensable pour une action climatique efficace. Bruxelles considérait qu’un équilibre entre l’État de droit, la coopération internationale et les mécanismes du marché, notamment à travers la tarification du carbone et les modèles de tarification, formait le socle des transitions climatiques et énergétiques. C’était l’esprit de la Conférence sur le climat de Paris de 2015.
Des divergences sont apparues dès le protocole de Kyoto (1997). Les États‑Unis ont signé sans ratifier, et la Chine a participé sans être tenue de réduire ses émissions, cette dernière étant encore classée comme pays en développement. Bien que l’Accord de Paris ait constitué une étape importante, il n’a pas suffisamment pris en compte les risques liés à des mises en œuvre divergentes. De plus, même si l’Accord prévoit des obligations procédurales, les objectifs et les mesures restent non juridiquement contraignants et susceptibles d’être appliqués différemment par les 195 parties signataires. Enfin, l’absence d’un mécanisme de suivi et d’évaluation post‑engagement a compromis l’efficacité de ce traité historique, d’autant que les pressions entre pairs ont eu des effets limités.
Les récentes COP et les choix politiques des États‑Unis ont mis en lumière les défis auxquels l’UE est confrontée : il apparaît plus que jamais que l’espoir européen d’étendre progressivement la tarification du carbone et la fiscalité internationale est loin d’être réalisé. Si le Royaume‑Uni, la Turquie et la Chine ont mis en place des systèmes de tarification du carbone, leurs mesures restent marginales en pratique. Quant aux États‑Unis, ils n’ont jamais été aussi loin de la mise en œuvre d’un tel programme, et même la politique climatique la plus ambitieuse de l’administration Biden excluait explicitement la taxation du carbone.
Washington cherche depuis des années à saper les efforts européens pour instaurer un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM). L’administration Biden a même menacé de rétablir les droits de douane sur l’acier et l’aluminium si Bruxelles imposait une taxe carbone sur les importations énergivores. Bien que la Commission européenne, sous la présidence d’Ursula von der Leyen, ait déployé des efforts considérables pour parvenir à un consensus avec les États‑Unis — en tentant d’étendre le champ d’application de l’IRA aux constructeurs européens et en recherchant des compromis sur l’acier et l’aluminium — ces efforts n’ont pas abouti. Dans l’état actuel des choses, on anticipe une attitude plus agressive des États‑Unis, qui posera des défis fondamentaux à la politique commerciale et climatique de l’UE. En outre, l’adoption d’un CBAM devrait susciter de nouvelles mesures commerciales de la part des États‑Unis et éventuellement de la Chine, alimentant ainsi une tendance à la « balkanisation » du commerce mondial et fragilisant le cadre international de coopération en matière climatique.
Une nouvelle politique commerciale voit le jour
Face à ces défis importants, l’Europe est en train d’élaborer une politique commerciale plus offensive, destinée à aligner plus fermement les règles vis‑à‑vis de la Chine afin de contrer son dumping et ses subventions. La décision très récente de la Commission d’imposer des droits de douane pouvant atteindre 38 % sur certains véhicules électriques chinois illustre cette nouvelle approche — une démarche audacieuse, mais controversée.
Cette réalité impose de réviser certains aspects de la politique de concurrence en relâchant les aides d’État dans les projets paneuropéens et/ou en adoptant une définition plus large du marché pertinent lorsqu’on évalue les fusions. L’UE devra aussi mieux répondre aux frictions croissantes des États‑Unis qui invoquent de plus en plus souvent des préoccupations de sécurité nationale dans leurs décisions liées au commerce et à la concurrence. Par ailleurs, Bruxelles doit réévaluer les accords commerciaux existants afin d’étendre les clauses climatiques et sociales, comme cela a été fait avec les accords de libre‑échange avec Singapour et le Canada, même si les négociations autour du Mercosur ont mis en évidence les défis à venir. Enfin, l’UE doit déterminer comment se positionner dans la course mondiale pour assurer l’accès à des matières premières essentielles. Si Bruxelles a jusqu’ici tenté de constituer son propre club des matières premières critiques, elle devra bientôt décider si elle veut poursuivre cette voie seul ou en collaboration avec les États‑Unis.
Tous ces choix auront des enjeux géopolitiques et économiques majeurs pour l’Europe. Ils redéfiniront non seulement nos rapports avec les États‑Unis et la Chine, mais aussi nos liens avec les pays du Sud, où l’ouverture commerciale demeure un levier clé des négociations. L’Europe se trouve à une étape déterminante sur les plans économique, climatique et commercial, sans que ses décideurs mesurent pleinement l’impact que ces évolutions pourraient avoir sur son positionnement dans le monde.
