Une gestion du territoire fondée sur la nature et ses enjeux
Construite sur des terres initialement marécageuses et submergées par la mer, la Hollande possède une longue tradition dans l’ingénierie du paysage et la protection contre les inondations. Toutefois, face à l’aggravation des risques climatiques, certaines régions du pays voient le retour de l’eau sur le territoire, soulevant des dilemmes sociaux et éthiques autour de l’équité et du développement durable. Ces enjeux structurent la façon dont la société doit repenser la relation à la terre face aux défis du changement climatique.
De la poldère à la zone inondable : l’exemple du Noordwaard
Entre le début des années 2000 et 2015, une zone appelée Noordwaard, située entre le canal Nieuwe Merwede et le parc national De Biesbosch, a été transformée d’une poldère agricole en une zone inondable dynamique. Ce projet s’inscrit dans le cadre d’une politique nationale baptisée « Espace pour le Fleuve » (Ruimte voor de Rivier), dont l’objectif est de réduire le risque d’inondation en collaborant avec la nature plutôt qu’en lui opposant une défense rigide — notamment en élargissant les plaines inondables. Selon les chiffres officiels, plus de 60 000 habitants de cette région bénéficient désormais d’un risque d’inondation beaucoup moins élevé. Toutefois, pour atteindre cet objectif, les résidents qui occupaient la poldère ont dû soit déserter complètement leur territoire, soit s’installer sur des tertres artificiels récemment créés, appelés « terps ».
Un exode contrôlé avec ses complexités sociales
Avant le lancement de « Espace pour le Fleuve », le Noordwaard abritait une petite communauté agricole de moins de 100 ménages. Lors de la reconversion de la zone en terrain inondable, ces habitants ont été confrontés à une relocalisation progressive qui s’est étalée sur plusieurs années. Ceux dont les maisons se situaient dans la zone inondable permanente ou susceptibles de connaître des inondations saisonnières après la réalisation du projet ont dû partir. Ils ont reçu une compensation correspondant à la valeur marchande de leur logement, calculée avant la dévaluation induite par le projet, mais aucune aide systématique pour la recherche d’un nouveau logement ou une assistance financière autre n’a été proposée. Sur les 24 exploitations agricoles de la zone, 10 ont choisi de rester, tandis que 25 des 48 ménages non agricoles ont également décidé de rester, tous installés sur les tertres nouvellement construits.
Reloger, mais à quel prix ?
Face à l’urgence climatique — montée du niveau de la mer, érosion des côtes —, la relocalisation planifiée, aussi appelée « retrait géré », constitue une stratégie d’adaptation indispensable. Elle repose sur le principe que le meilleur moyen de réduire le risque est de s’en éloigner. Ce processus, qui bouleverse profondément les modes de vie, soulève des questions de gouvernance : il coûte cher, il demande beaucoup de temps et de ressources, et il est souvent impopulaire, autant chez les populations directement concernées que dans l’opinion publique.
Les mouvements de population face aux changements de paysage
Depuis toujours, les sociétés se déplacent en réponse aux transformations de leur environnement, que ce soit pour exploiter des terres fertiles ou pour fuir des zones devenues inhospitalières suite à des catastrophes naturelles. La relation à la terre est ainsi façonnée par la perception du risque qu’elle comporte. Le changement climatique poursuit cette logique en ajoutant une couche supplémentaire : que ce soit après une secousse sismique, un ouragan, ou en prévision d’une montée du niveau de la mer, les relocalisations deviennent une réalité inévitable, traduisant une forme de migration forcée liée aux dérèglements climatiques.
Pour une justice équitable dans les relogements planifiés
Pour que ces processus soient justes et durables, il est essentiel d’intégrer une perspective de justice sociale. Cela implique de donner la priorité à l’autonomisation des populations, de leur permettre de faire entendre leur voix, et de prendre en compte leurs besoins spécifiques. La justice ne se limite pas à la gestion immédiate du risque ; elle doit également reconnaître les injustices historiques et respecter la culture locale et l’identité des communautés. La transparence dans la prise de décision et l’implication réelle des habitants sont des piliers fondamentaux de cette approche.
Accompagner la perte et la relocalisation
La relocalisation programmée entraîne inévitablement des pertes, qu’elles soient matérielles ou immatérielles. La perte d’un bien immobilier constitue une première dimension, mais il y a aussi la perte d’un lieu d’attachement, d’un « chez soi », porteur de souvenirs et d’émotions. Dans le Noordwaard, la seule politique d’accompagnement adoptée a consisté en une indemnisation basée sur la valeur marchande du logement, permettant de financer son remplacement. Cependant, cette démarche ne tient pas compte des enjeux sociaux ou psychologiques liés à ces déplacments. Aucune assistance psychologique ou accompagnement émotionnel n’a été prévu pour faire face à ce bouleversement. La littérature scientifique souligne aujourd’hui que soutenir les personnes affectées sur le plan psychologique et social est une étape essentielle, même si cela augmente les coûts du projet — qui, dans le cas du Noordwaard, ont atteint 300 millions d’euros, incluant l’ingénierie paysagère, les infrastructures et l’indemnisation des ménages.
Les relations à la terre ont toujours été façonnées par la perception du risque et par la façon dont celui-ci est perçu.
Les enjeux pour les populations locataires
Un autre enjeu de l’indemnisation repose sur une justice distributive : seuls les propriétaires immobiliers bénéficient souvent d’un appui ou d’une compensation financière. Mais pour les locataires, résidant dans des logements soumis à relogement ou dans des zones de migration forcée, la situation est souvent différente. La nécessité de leur venir en aide pour faire face à cette période d’incertitude est patente, mais elle est encore peu systématisée. Le problème de la compensation doit donc également s’étendre aux locataires pour qu’une relocalisation reste équitable. Dans le cas du Noordwaard, les agriculteurs, qui représentaient une composante majeure des populations déplacées, ont reçu une aide pour retrouver des terres agricoles, souvent plus petites que leurs anciennes exploitations, sur fond de difficulté à dénicher des espaces de même qualité. Certains restent insatisfaits, constatant que la terre nouvelle est moins accessible ou moins productive à cause des inondations récurrentes et de l’importance croissante de la nature dans la région. Un représentant de l’autorité hydraulique néerlandaise, la Rijkswaterstaat, résumait la situation ainsi : « On a pris une large part de terre, qu’on considérait comme agricole, et on la redonne… disons à la rivière, pour assurer la sécurité. Mais ce qu’on dit en réalité, c’est qu’on la redonne à la nature. La nature et l’agriculture — elles se battent encore. »
La justice écologique au cœur des préoccupations
La justice écologique, qui rappelle que l’éthique ne se limite pas à l’humain mais doit aussi concerner le tissu vivant — flore, faune, écosystèmes —, est souvent absente du discours dominant sur la justice. Pourtant, face aux politiques de retrait programmé qui modifient en profondeur les paysages, il serait vain de ne pas prendre aussi en compte la santé de la nature. Les plaines inondables, par exemple, jouent un rôle écologique crucial : elles représentent environ 0,01 % de l’eau disponible sur Terre, mais abritent 6 % de toutes les espèces connues. L’Union européenne, avec son réseau Natura 2000, consacre 30 % de ses zones protégées à ces zones inondables, témoignant de leur importance en Europe. À proximité du parc national de De Biesbosch, la zone du Noordwaard s’est révélée fertile en biodiversité : rapaces marins, chevaliers gambette, espèces vulnérables selon la liste rouge de l’IUCN, y ont retrouvé un habitat. Cette renaissance écologique a été facilitée par des solutions basées sur la nature, comme la plantation de saules pour diminuer la taille des vagues ou l’introduction de mammifères tels que le buffle d’eau, qui broutent la zone inondable pour la maintenir en open space, favorisant ainsi l’écoulement de l’eau.
Une conception intégrée de la qualité spatiale
Dans le cadre du Noordwaard, la restauration de la biodiversité et la gestion écologique ont été rendues possibles par la désignation de la « qualité spatiale » comme seconde priorité du projet, après la réduction du risque d’inondation. Bien que cette notion reste vague, elle inclut́ des éléments liés à l’esthétique, la fonctionnalité ou encore l’accessibilité d’un espace. Ce principe vise à garantir que le projet bénéficie à toutes les parties prenantes. Grâce à cette vision, des aménagements tels que des pistes cyclables ou des plateformes d’observation de la nature ont été intégrés, transformant la zone inondable en un espace récréatif. La conception de ces espaces doit donc conjuguer sécurité, environnement et dimension humaine, en respectant notamment la spécificité des paysages.
Les limites et potentialités des relogements
Le relogement planifié doit éviter la simple utilisation de terres abandonnées ou mal exploitées, qui pourraient conduire à des dégradations ou à une destruction environnementale. Au contraire, il est souvent l’occasion de créer des synergies entre biodiversité et gestion hydrique. À l’image du Noordwaard, qui a su combiner sécurité et nature, d’autres relocalisations ont abouti à des relations positives avec l’environnement. Cependant, dans certains cas, le déplacement n’est pas motivé par une nécessité climatique. La démolition du village allemand de Lützerath en 2023, pour élargir une mine de lignite, en est un exemple frappant, avec des coûts écologiques et sociaux très élevés.
La justice écologique est souvent négligée dans le discours général sur la justice.
La participation des communautés : un enjeu de légitimité
Une dimension essentielle du retrait organisé concerne la justice procédurale, c’est-à-dire la légitimité et l’équité des processus décisionnels. Les populations concernées ont-elles réellement le choix ? Peuvent-elles exprimer leurs opinions ? L’accès à l’information leur est-il facilité ? La participation doit être sincère, leur permettant de donner un consentement éclairé à des transformations qui affecteront durablement leur vie.
Dans le cas du Noordwaard, des réunions d’information collective et des discussions en petits groupes ont été organisées pour permettre aux habitants d’exprimer leur point de vue. Bon nombre de celles-ci se sont déroulées au sein du Musée de l’histoire locale, le Biesbosch MuseumEiland, qui sert aussi de centre communautaire. La Rijkswaterstaat a été présente pendant plus de 13 ans, de la phase de planification à la mise en œuvre. Toutefois, ces démarches ne constituent pas vraiment une co-conception où l’ensemble des acteurs, divers et impliqués, participent activement à la conception et à la réalisation des politiques publiques.
Au-delà de l’aspect participatif, ce musée conserve aussi la mémoire de l’évolution du Noordwaard, ainsi que celle du parc de Biesbosch et des modes de vie traditionnels. Il organise aussi des expositions interactives pour les enfants, pour leur faire découvrir comment fonctionne une inondation ou un plain inondable par le jeu. Se préparer à changer implique aussi de se souvenir d’où l’on vient.
Reconnaître le contexte historique et culturel du territoire, et utiliser cette connaissance pour orienter la décision, est une étape cruciale pour assurer la réussite d’un relogement. La terre et le sentiment d’appartenance qu’elle génère sont souvent au centre de l’identité locale. Des efforts peuvent être déployés pour intégrer la connaissance locale dans le processus de décision, honorer les sites sacrés ou spirituels, et favoriser la continuité dans la culture locale.
Au-delà des Pays-Bas : une problématique européenne et mondiale
L’approche respectueuse de la nature adoptée dans le Noordwaard s’inscrit dans l’histoire longue des Pays-Bas avec l’eau et les inondations. Le pays est célèbre pour sa géographie singulière, conçue sur des terres gagnées sur les eaux douces et la mer. Son expertise en ingénierie paysagère et gestion de l’eau est aujourd’hui exportée à travers le monde, notamment dans des zones confrontées à des risques similaires. Les événements majeurs tels que la crue de la mer du Nord en 1953 — souvent appelée « La Catastrophe » — ou les inondations de la Meuse en 1993 et 1995 ont marqué le développement des dispositifs de protection contre les inondations. Ces épisodes ont également alimenté les débats sur la dépendance excessive aux solutions techniques lourdes, alors qu’une gestion intégrée repose aussi sur l’harmonisation avec la nature.
Le défi actuel majeur concerne aussi la montée du niveau de la mer. Si 26 % du territoire est en dessous du niveau de la mer, 60 % des terres hollandaises sont exposées à la menace de submersion côtière. En 2022, le niveau mondial de la mer a atteint son maximum historique. Selon certains scénarios, d’ici 2100, le niveau pourrait monter de 2 mètres par rapport à aujourd’hui. Malgré la robustesse des systèmes de défense, la question demeure : quels nouveaux projets de relogement ou de renforcement seront envisagés, et dans quelle mesure la relation à la mer et au risque évoluera-t-elle ?
En Europe, des relogements planifiés, qu’ils concernent la montée des eaux ou d’autres pressions environnementales (sécheresse, dégradation des terres), ne sont pas spécifiques aux Pays-Bas. En Angleterre, par exemple, le village côtier de Happisburgh envisage la relocalisation pour faire face aux risques liés au changement climatique. Après la crue de la Danube en 2013, des plans de relogement ont été mis en œuvre dans la région d’Eferding en Autriche. La tendance croissante à organiser des déplacements sous la direction des gouvernements est donc un phénomène européen, voire mondial.
Mais si certains pays disposent de ressources conséquentes, d’autres, notamment dans le Sud, ont peu de moyens pour faire face à ces enjeux. La « Room for the River » hollandaise a bénéficié d’un budget d’environ 2,3 milliards d’euros, ce qui n’est pas le cas partout. La limitation des financements constitue une barrière majeure, pouvant conduire à des infrastructures inadéquates, une insuffisance de services sociaux ou des évaluations environnementales peu approfondies, aggravant la vulnérabilité des communautés déplacées. La dynamique, les risques et les capacités d’adaptation varieront selon le contexte culturel, politique et géographique.
La terre et le lieu occupé sont souvent essentiels à la culture, à l’identité et au patrimoine locaux.
Alors que le déplacement humain ne doit pas devenir une source de peur ou de catastrophe, il est clair que l’impact du changement climatique, de plus en plus violent et fréquent, affecte de manière disproportionnée les communautés vulnérables, notamment dans le Sud global, où la migration climatique devient une réalité croissante. La question de l’habitabilité — la capacité d’un environnement à accueillir les humains— est ainsi fondamentale : quand des terres deviennent invivables en raison de sécheresses extrêmes ou d’autres catastrophes, les populations seront contraintes de partir si elles veulent survivre.
Dans certains cas extrêmes, le défi dépasse le territoire local ou régional. Par exemple, l’archipel de Tuvalu dans l’océan Pacifique voit ses terres s’effondrer sous la montée des eaux. Ce pays a intégré dans sa Stratégie nationale d’adaptation une politique de retrait contrôlé vers l’intérieur des terres, et a aussi sollicité le soutien international. En 2023, un visa de migration climatique a été mis en place dans le cadre du traité de l’Union de Falepili signé avec l’Australie, permettant chaque année à 280 habitants de Tuvalu de migrer dans ce pays en réponse directe aux enjeux climatiques. Si la montée du niveau de la mer s’accroît, des migrations massives pourraient alors devenir inévitables, même si cette solution reste peu populaire localement. La fuite face au changement climatique ne pourra toutefois s’exonérer de la nécessité d’une gestion collective et proactive.
De la justice climatique à la justice sociale
Bien que la relocalisation planifiée ne soit qu’un exemple parmi d’autres de l’impact du changement climatique sur nos sociétés, elle soulève des enjeux de justice qui seront cruciaux pour l’avenir de l’adaptation. La vulnérabilité face aux risques environnementaux est généralement inégalement répartie, creusant ainsi les inégalités sociales, économiques et territoriales. La résilience n’est pas seulement une question d’infrastructures physiques, mais aussi une réappropriation des mécanismes permettant de réduire ces inégalités. Investir dans la justice sociale, soutenir les populations vulnérables et élaborer des politiques inclusives sont autant d’actions indispensables pour construire des sociétés plus équitables face aux défis climatiques.
