Transition écologique de l’Allemagne : faut-il plus ou moins d’État ?

Après les élections parlementaires allemandes de février 2025, les observateurs ont pu noter un dualisme étrange dans les prises de position des dirigeants de la nouvelle coalition au pouvoir, formée des démocrates-chrétiens (CDU) et des sociaux-démocrates (SPD).

D’une part, ils se sont accordés pour assouplir les règles publiques de l’endettement afin de permettre des investissements plus importants en matière de défense et d’infrastructures — une direction que le nouveau chancelier, Friedrich Merz, des CDU, avait critiquée durant la campagne électorale. D’autre part, Merz et les dirigeants du SPD répètent des discours sur les économies, un État plus allégé et la nécessité d’une discipline budgétaire rigoureuse dans les décisions de dépense. Le traité de coalition regorge d’expressions laissant supposer que les projets nécessiteront un examen financier minutieux et que les partis veulent entreprendre ces actions plutôt qu’ils ne les prendront.

La dualité entre des augmentations importantes de financements et un langage insistant sur la prudence financière de l’État a été particulièrement marquée par l’absence initiale de tout engagement sur les mesures liées à la crise climatique. Avant l’intervention du Parti écologiste — dont les voix étaient nécessaires pour faire passer l’amendement constitutionnel assouplissant le « frein à l’endettement » en mars — il n’y avait pas d’engagements fixes en matière de dépense pour une question politique majeure : soutenir l’industrie allemande tout en accélérant la transformation vers les énergies renouvelables. Finalement, 100 milliards d’euros ont été réservés à la protection du climat et à la restructuration verte de l’économie. Cependant, ce financement a été étalé sur douze ans.

Plus ou moins d’État ?

À première vue, tout cela peut ne pas sembler surprenant. Merz avait mis en avant une approche axée sur le marché pour s’attaquer à la crise climatique, en s’appuyant sur la capacité d’innovation des entreprises. Cela correspondait à sa vision plus large de la façon dont l’économie devrait fonctionner, avec l’État reculant largement et laissant au marché libre le soin de conduire le changement technologique. Merz laissait entendre que les gens souhaitaient « moins » de l’État, se défaire des contraintes qu’il imposait et, en particulier, réduire le montant de la dette accumulée par l’État.

Si cela explique la poursuite d’un langage prudent sur les dépenses publiques, comment concilier néanmoins l’augmentation massive des dépenses financées par la dette, qui dépasse largement les seules activités de défense ? Si certaines demandes visant à réduire la bureaucratie étatique et à favoriser l’investissement privé reposent sur des préoccupations légitimes concernant la compétitivité économique (y compris pour les investissements privés dans les énergies renouvelables), l’apparente dialectique s’inscrit néanmoins dans une tradition économique dominée par des décennies de politiques néolibérales. Si le néolibéralisme a promu une organisation de l’économie fondée sur des privatisations et une réduction de l’État-providence à grande échelle, il n’a jamais prôné l’affaiblissement de l’État lui-même. Bien au contraire, le néolibéralisme s’est toujours appuyé sur l’emploi d’un État fort pour remodeler la prestation des services publics, l’activité économique et la vie sociale selon les principes du marché. Il ne suppose pas que l’ordre du marché se maintienne tout seul ; il exige au contraire un État puissant pour le soutenir. Cette approche est inscrite dans la tradition ordolibérale de l’Allemagne, où l’action publique a été largement utilisée par des gouvernements dirigés par la CDU et le SPD pour orienter les processus de marché afin d’atteindre des résultats particuliers pour l’activité du secteur privé.

En effet, le traité de coalition du nouveau gouvernement allemand comprend de nombreux choix politiques visant à soutenir certains marchés par une action publique vigoureuse, par exemple en réduisant la TVA sur l’alimentation et les boissons dans l’hôtellerie. Ce n’est pas une approche nouvelle. Même durant les périodes de prétendue prudence budgétaire et de règles strictes de dette, l’État allemand apportait des subventions massives pour soutenir des activités liées à l’industrie automobile indirectement, par exemple via des aides destinées aux véhicules professionnels et aux navetteurs. Le nouveau gouvernement prolonge cette voie en augmentant la subvention destinée aux navetteurs (au profit principalement des personnes qui se rendent au travail).

Ainsi, la dualité de l’approche adoptée par le nouveau gouvernement n’est pas aussi idiosyncratique qu’elle pourrait le sembler au premier abord. La politique économique menée en Allemagne au cours des dernières décennies n’a pas été une remise en cause de l’État, mais bien une mise en œuvre de formes d’action publique fortes destinées à soutenir certains domaines d’activité du marché. Si l’endettement public accru est une dimension importante, le changement le plus notoire réside dans l’accent mis sur l’investissement soutenu par l’État — en plus de bon nombre des mécanismes de subventions existants.

Diriger la transition climatique

En se penchant sur la transition nécessaire vers une économie décarbonée, l’approche du nouveau gouvernement est donc un mélange. Bien que des investissements supplémentaires pour la transition (à l’échelle toutefois limitée sur douze ans) soient les bienvenus, de nombreuses interventions fortes sur les marchés (comme l’augmentation des subventions pour les déplacements domicile-travail en voiture) illustrent des politiques coûteuses qui entravent directement les objectifs de réduction des émissions. L’enjeu crucial n’est pas seulement de savoir si l’État doit être plus ou moins présent, mais aussi comment l’État organise son implication dans l’économie. Le gouvernement allemand a en réalité façonné l’économie de manière continue. La question clé est de savoir où il place l’accent de ses actions fortes en lien avec la transition loin des combustibles fossiles.

Pour réussir la transition vers une production et une utilisation d’énergies renouvelables, la collaboration entre l’État et le secteur privé est indispensable. Plutôt que de se demander qui doit prendre l’initiative, il faut interroger la nature de l’interaction entre l’État et les entreprises. Bien que le marché de l’énergie allemand ait attiré davantage d’acteurs récemment, la production d’énergie reste dominée par quelques grandes entreprises. Les efforts de plus petites communes, de groupes de ménages, ou même de particuliers pour organiser leur propre production d’énergie renouvelable ont historiquement été difficiles. Alors que le précédent gouvernement, et tout particulièrement le ministère de l’Économie et du Climat dirigé par Robert Habeck (Verts), a réduit les obstacles et renforcé la capacité des communautés à bénéficier de la production locale d’énergie, de nombreux obstacles subsistent. Cela est crucial car beaucoup d’Allemands estiment que la transition climatique se fait au détriment de leur vie quotidienne. Ce sentiment d’inefficacité perçue a été exploité par l’extrême droite de l’Alternative pour l’Allemagne (AfD) pour mobiliser contre les efforts de transformation de manière inquiétante.

Pour une transition réussie vers la production et l’utilisation d’énergies renouvelables, la coopération entre l’État et le secteur privé est nécessaire.

Si les responsables politiques allemands s’engageaient davantage avec les perceptions publiques sur la manière dont l’économie fonctionne, leurs efforts en matière de transition climatique pourraient être beaucoup plus audacieux. Les politiciens supposent souvent que le public est fixé sur des préférences uniques, comme la réduction de la dette publique, mais les opinions économiques des personnes sont en réalité plus complexes et s’accordent avec des discussions sur la manière dont l’État et le secteur privé devraient interagir.

d|part, un think tank consacré à la participation politique que j’ai co-financé, a mené 16 groupes de discussion à Bochum et à Leipzig en 2023 et 2024, explorant comment les Allemands de tous horizons discutent réellement des questions économiques. Cela a permis de révéler comment les responsables politiques peuvent s’engager avec assurance dans des actions fortes plutôt que de minimiser sans cesse l’implication actuelle et future de l’État dans l’économie et dans la transition climatique. 

Le point de vue du terrain

Au cours de nos recherches, la plupart des personnes ont exprimé des opinions reflétant des principes orthodoxes fondés sur le marché. Les cadres néolibéraux étaient particulièrement présents lorsque les participants évoquaient l’État providence. Bien que certains considèrent le filet de sécurité social comme l’un des atouts majeurs de l’État allemand, beaucoup insistaient sur la nécessité pour chacun d’apporter une contribution significative par le travail (« Leistungsprinzip »). Ceux qui occupent des métiers mal rémunérés parlent plus souvent négativement des bénéficiaires d’aides, car ils ne les voient pas comme « tirant leur poids ». Des motifs courants, fondés sur des erreurs factuelles (par exemple l’idée que les bénéficiaires reçoivent davantage que les travailleurs au SMIC), revenaient à plusieurs reprises :

« Il faudrait au moins gagner plus que ce que l’on obtient en tant que Bürgergeld [allocation de revenu minimum]. Il existe toute une série de personnes qui disent que, si je touche tel montant de Bürgergeld, pourquoi irais-je travailler pour le même salaire ? »

Nils, 26 ans (Bochum) ¹

En dehors des opinions sur l’aide sociale, de nombreuses personnes ont également perçu le secteur privé comme seul moteur de l’innovation. L’idée selon laquelle la majeure partie de l’innovation naît d’un réseau entre l’État et le secteur privé — ce que Marianna Mazzucato a décrit comme un « État entrepreneuriale » — n’était pas une vérité évidente pour beaucoup. Beaucoup décrivaient le rôle de l’État dans ce domaine comme celui de fournir des bases, telles que l’éducation, mais supposaient que les nouvelles avancées revenaient uniquement au secteur privé :

« Quand on parle d’économie, les entreprises moyennes allemandes [Mittelstand] sont le moteur de l’innovation. Ce qui a toujours été et sera l’un des atouts majeurs de l’Allemagne, c’est l’éducation… Et nous nous tournons vers ces entreprises de taille intermédiaire, car ce sont elles qui prennent le plus de responsabilités pour la société. »

Sascha, 31 ans (Leipzig)

Cependant, la plupart des personnes ne souhaitaient pas pour autant laisser le marché faire seul le travail. Bien que les transferts sociaux fassent l’objet de débats et que le rôle de l’État dans le soutien à l’innovation technologique soit sous-estimé, pratiquement aucun partenaire ne voulait laisser les choses au marché. Beaucoup souhaitaient que des politiques soient dirigées vers le soutien de l’industrie allemande, mais ils n’estimaient pas que la croissance économique à elle seule profiterait à tout le monde :

« Nous voyons tous comment cela fonctionne ; nous n’avons pas toujours besoin de croissance, car la croissance se fait toujours au détriment de quelqu’un d’autre. »

Julian, 43 ans (Bochum)

Il y avait peu de croyance dans l’idée d’une croissance échappant à tout contrôle (l’économie du « trickle-down »). Pour la plupart, il était clair que les grands défis sociétaux exigent une coordination et des efforts conjoints. Se fier uniquement aux motivations individuelles des entreprises ne suffisait pas, car elles sont souvent décrites comme « engagées dans une concurrence féroce entre elles, axées sur le profit et parfois très court-termistes » (Melanie, 64 ans, Leipzig).

Cette réalité ressortait particulièrement clairement dans les discussions sur les défis posés par la crise climatique. La plupart des participants s’accordaient pour dire que c’est un problème grave qui nécessite une action, et ils souhaitaient que le gouvernement agisse de manière à tenir compte des incidences sur les entreprises et les ménages, mais qui garantisse une transition effective. Pour la plupart, le problème ne résidait pas dans une opposition à une action climatique forte, mais dans un manque de confiance quant à la capacité de l’État à jouer un rôle de leadership :

«… Nous sommes tellement à la traîne, notamment dans notre dépendance aux ressources comme le pétrole, le gaz, etc. Nous aurions déjà dû faire énormément avec l’éolien et avoir eu une opportunité de construire avec le solaire. Le gouvernement de la CDU, avec le SPD, a simplement gâché cela, ils ont plutôt compté sur du gaz russe bon marché… Toutes ces occasions nous ont échappé. Nous aurions été dans une bien meilleure position si nos politiques au cours des 20 à 30 dernières années avaient été menées de manière prospective. »

Peter, 58 ans (Leipzig)

Les opinions des gens sur l’économie et le rôle de l’État ne se réduisaient pas à des schémas unidimensionnels comme on le croit souvent des politiciens. La majorité des répondants souhaitait des politiques qui laissent de l’espace aux entreprises privées, tout en voulant que l’État apporte une orientation et une perspective à long terme pour les transformations à venir — pour lesquelles les responsables politiques doivent prendre des responsabilités et montrer la voie. Des données issue d’enquêtes soutiennent ce constat : deux tiers des Allemands souhaiteraient globalement que l’État cesse de s’endetter pour de nouvelles dépenses; mais deux tiers admettent aussi que l’endettement peut être acceptable s’il est utilisé pour des investissements.

Outre l’idée d’éviter un schéma binaire « plus ou moins d’État », il existe une autre différence importante entre la manière dont les gens sont souvent décrits quant à leurs opinions économiques et leurs attitudes réelles. Contrairement aux tendances individualisantes du néolibéralisme, la plupart des participants indiquaient que leur bien-être matériel reflétait non seulement « l’argent dans leur poche », mais aussi leur environnement immédiat.

La plupart des actions politiques visant à améliorer les conditions de vie des gens s’inscrivent dans une perspective d’accroître le revenu des ménages. Même en matière de transition énergétique, les mécanismes de compensation tendent à privilégier des transferts monétaires pour compenser les hausses du prix du carbone. Ces considérations sont très importantes. De nombreux participants à la recherche s’inquiétaient effectivement des répercussions des mesures de transition climatique sur leurs finances personnelles, notamment à la suite d’une crise du coût de la vie. Mais les mesures politiques ne visant que les individus et les ménages sous-estiment l’étendue de la réflexion des gens sur le bien-être matériel et l’économie dans leur ensemble, au sein des communautés où ils vivent. Il est notamment crucial, lorsqu’on les invite à réfléchir au bien-être matériel et à l’économie, que les gens intègrent des dimensions comme la disponibilité d’emplois dans leur région, associées à des caractéristiques communautaires déterminées par le service public :

« Pourquoi nos élèves ne peuvent-ils pas utiliser les transports en commun gratuitement s’ils présentent leur badge étudiant ? Pourquoi l’État, par exemple, n’organise-t-il pas des initiatives et des clubs sportifs ? Cela pourrait concerner la musique, les mathématiques. Certains élèves rentrent chez eux après l’école sans activités et passent du temps sur leurs téléphones parce que les parents travaillent et n’ont pas les moyens de payer ceci ou cela pour ces activités. »

Valentyna, 54 ans (Leipzig)

En d’autres termes, les gens évaluent le fonctionnement de l’économie et leur bien-être matériel à la fois à travers leurs finances personnelles et les conditions de leur communauté. Comme cela implique des services publics comme des offres du secteur privé, il existe une opportunité d’améliorer le bien-être matériel non seulement par des transferts individuels, mais aussi par des prestations collectives — qui peuvent s’avérer plus rentables pour certains services en raison des effets de regroupement.

Cela comporte un bénéfice secondaire important : cela peut aider à surmonter le ressentiment envers la capacité de l’État à gérer de grandes transformations, réduisant ainsi l’espace laissé aux populistes pour exploiter le mécontentement. Les perceptions des Allemands face aux changements dans leur environnement immédiat ont été largement négatives, reflétant un pessimisme général quant à l’évolution de l’économie du pays.

Les mesures politiques dirigées uniquement contre les individus et les ménages sous-estiment la mesure dans laquelle les gens pensent collectivement le bien-être matériel et l’économie.

Synergie entre économie et politique climatique

Les gens doivent constater que l’action de l’État sur l’économie et sur la transition climatique peut produire des changements qui améliorent directement leur vie. Outre l’augmentation du revenu disponible des ménages, l’amélioration des offres au sein des communautés est la meilleure manière de rendre visibles ces progrès.

Quelle que soit l’action entreprise par les responsables politiques, elle doit se traduire par un impact sur la réalité vécue par les gens. À l’heure actuelle, nombre de citoyens en Allemagne perçoivent la transition climatique comme quelque chose qui leur est imposé plutôt que comme quelque chose à laquelle ils participent. À mesure qu’elle progresse, les gens doivent avoir le sentiment d’un fort sentiment de propriété et d’initiative. Il faut s’interroger sur la manière dont, par exemple, les communautés peuvent activement participer à la production d’énergies renouvelables. Plutôt que de ne bénéficier que de retombées indirectes via des mécanismes de compensation, renforcer la propriété communautaire des infrastructures associées et créer des modèles de partage direct des profits pourrait constituer une voie clé pour impliquer les citoyens.

C’est loin d’être une simple idée portée par plusieurs organisations de plaidoyer promouvant des innovations démocratiques. Dans une récente interview accordée à DER SPIEGEL, Michael Kretschmer, président du gouvernement démocrate-chrétien de Saxe, a lui aussi défendu de telles initiatives. En évoquant l’engagement des habitants dans la production d’énergie éolienne, il déclarait :

« Ils n’ont pas de lien affectif avec une éolienne, contrairement à une mine ou une centrale au charbon qui leur offre aussi un emploi. Toutefois, s’ils ont une participation financière dans un parc éolien via une coopérative et qu’on leur permet d’avoir une parole, les choses prennent une tout autre tournure. »

Cette analyse devrait être prise au sérieux par le nouveau gouvernement fédéral. La perception par les habitants de l’économie et de la transition climatique est plus complexe qu’on ne le suggère souvent. Bien que la plupart aient intégré certains éléments de l’orthodoxie néolibérale, ils ne souhaitent pas que l’État se retire dans une notion abstraite de liberté.

Au contraire, la plupart souhaitent un État proactif qui soutienne de manière compétente les entreprises et les personnes dans les transitions de longue haleine pour lesquelles les politiciens doivent prendre des responsabilités et assumer un leadership. Dialoguer avec les préoccupations des gens ne se résume pas à augmenter directement leur revenu disponible (bien que ce soit une dimension importante). Le bien-être matériel est aussi déterminé par la perception qu’ils ont de leur communauté, impliquant à la fois les offres du secteur privé et celles de l’État. Donner davantage d’occasions aux citoyens de participer directement et de voir les résultats de la transformation au niveau local n’est pas seulement susceptible d’accroître le soutien à cette transition, mais aussi de renforcer le sentiment d’efficacité des individus et la conviction que les décisions politiques comptent.

1. Noms modifiés pour préserver l’anonymat. ↩︎