Ce que révèle l’adaptation sur la gouvernance climatique mondiale

Quarante ans ; c’est ainsi que l’on parle de la crise climatique depuis des décennies. Quatre décennies riches en preuves scientifiques indéniables, en débats politiques intenses, en élaboration de politiques ambitieuses et en mobilisations passionnées. En réfléchissant et en sondant les meilleures façons de s’attaquer à cette menace planétaire, notre vocabulaire lié au climat s’est étoffé d’un abondant arsenal d’idées, de mots et de notions. Parmi eux, un terme a pris une place particulièrement marquante : l’adaptation. À mesure que les effets du changement climatique se dupliquaient des prévisions lointaines à des réalités immédiates et que les lacunes de nos réponses devenaient de plus en plus criantes, l’adaptation est sortie du giron des stratégies climatiques pour occuper le devant de la scène dans le discours mondial dominant.

Cette transition n’a cependant pas été immédiate. Si l’adaptation est aujourd’hui saluée comme l’une des dernières évolutions du domaine de la politique climatique, elle n’a pas toujours été perçue comme un outil viable pour répondre au changement climatique. Initialement mise à l’écart et vue comme une réponse secondaire, l’adaptation a subi une transformation existentielle – qui a redéfini non seulement sa définition mais aussi son objectif et sa mise en œuvre.

Des entités clés telles que le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et les Conférences des Parties (COP) successives ont joué un rôle déterminant dans cette évolution. Le parcours de l’adaptation à travers ces plateformes révèle beaucoup du processus plus large des négociations climatiques mondiales.

Le frère incompris ? 

Historiquement, l’adaptation à l’environnement naturel est une notion aussi fondamentale et aussi ancienne que l’humanité elle-même, et un principe constamment employé par les communautés autochtones. Aujourd’hui, toutefois, l’adaptation revêt une autre signification : « modifier nos comportements, nos systèmes et – dans certains cas – nos modes de vie afin de protéger nos familles, nos économies et l’environnement dans lequel nous vivons face aux impacts du changement climatique. »

L’adaptation a fait son entrée officielle dans la politique climatique internationale lors de l’adoption de la CCNUCC lors du Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, en 1992. Bien que ce document clé ait reconnu à la fois l’atténuation et l’adaptation comme des stratégies nécessaires, l’atténuation est rapidement devenue la priorité privilégiée. Cette préférence était motivée par un consensus scientifique large soulignant la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre comme moyen principal de freiner le changement climatique.  

L’adaptation était souvent stigmatisée comme une approche défaitiste, une admission implicite que l’atténuation pourrait échouer.

En conséquence, les efforts mondiaux se sont concentrés sur des politiques d’atténuation liées à l’énergie, comme en témoignent les premiers rapports du GIEC, qui ont largement négligé l’adaptation et les questions d’équité. 

Pendant cette période, l’adaptation était vue comme moins urgente et comme un simple plan de contingence pour gérer les retombées inévitables du changement climatique. Cette vision reposait sur la conviction que des efforts d’atténuation forts pourraient réduire, voire inverser, les effets du changement climatique, rendant l’adaptation moins nécessaire. 

De plus, l’adaptation était souvent stigmatisée comme une approche défaitiste, une admission implicite que l’atténuation pourrait échouer. Cette stigmatisation poussait l’adaptation vers les marges du discours sur les politiques climatiques, la présentant comme une stratégie pour les déçus. L’hypothèse dominante, notamment dans les pays développés, était que les sociétés et les écosystèmes pourraient s’ajuster naturellement au changement climatique. Cette croyance, ancrée dans l’optimisme écologique, simplifiait à l’excès les besoins et les défis complexes de l’adaptation.

En outre, l’incertitude entourant les effets exacts du changement climatique rendait encore plus difficile l’inclusion de l’adaptation dans les discussions politiques. Se concentrer sur l’adaptation revenait à admettre que le changement climatique était non seulement réel mais inévitable, ce qui était controversé dans des débats entre les « convaincus » et les « sceptiques » du climat. À une époque où les données scientifiques évoluaient et les modèles climatiques étaient en cours d’amélioration, adopter des politiques d’adaptation fondées sur des prévisions d’impacts climatiques spécifiques était accueilli par une forte résistance. 

Proposer des politiques d’adaptation comportait aussi des risques politiques, les gouvernements craignant d’être étiquetés comme des « pollueurs occasionnels », apparemment moins engagés dans la réduction des émissions. Cependant, à mesure que les impacts du changement climatique devenaient de plus en plus tangibles à la fin des années 1990, les perceptions de l’adaptation ont commencé à changer. Il est devenu clair que l’atténuation seule ne suffisait pas à relever les défis climatiques émergents. Les décideurs et les chercheurs ont commencé à plaider pour un rôle plus fort de l’adaptation, reconnaissant que l’atténuation s’attaque aux causes profondes du changement climatique tandis que l’adaptation s’attaque à ses conséquences. Parmi les premiers défenseurs figuraient les États insulaires en développement, particulièrement exposés à l’élévation du niveau des mers et à des événements météorologiques extrêmes plus fréquents. 

Changer la donne politique

Cette mutation de paradigme s’est concrétisée par les Accord de Marrakech de 2001, qui reconnaissaient explicitement l’adaptation comme un élément crucial de la réponse au climat dans le cadre de la CCNUCC. Le Troisième Rapport d’évaluation du GIEC publié la même année a également souligné les limites de l’atténuation et la nécessité de stratégies d’adaptation globalement cohérentes. Ce tournant notable a déclenché une vague de projets d’adaptation et encouragé le développement de mécanismes opérationnels de financement. 

Entre 2001 et 2004, la création du Fonds pour l’adaptation dans le cadre du Protocole de Kyoto et l’élaboration d’un programme de travail sur l’adaptation ont renforcé le rôle de l’adaptation en tant que composante clé de la stratégie climatique. L’élan a été amplifié lors de la COP11 en 2005, où les cadres et mécanismes de financement posés lors des Accords de Marrakech ont été étendus. 

La diversité des besoins en matière d’adaptation selon les régions ajoutait des couches de complexité, et des tensions persistaient, notamment entre les pays en développement et les pays développés.

Malgré ces progrès, l’intégration complète de l’adaptation dans les cadres politiques restait semée d’obstacles. La diversité des besoins d’adaptation à travers les régions ajoutait des niveaux de complexité et des tensions persistaient, en particulier entre pays en développement et pays développés. Les nations en développement craignaient qu’un accent sur l’adaptation ne fragilise l’engagement des pays avancés en matière d’atténuation, tandis que les États plus riches redoutaient que la priorisation de l’adaptation augmente leurs responsabilités financières. 

Équité dans l’adaptation 

Un obstacle majeur à une adoption pleinement équitable a été le financement persistant. Comme le concept d’adaptation s’attaque intrinsèquement aux impacts inégaux du changement climatique sur ceux qui sont le moins responsables des émissions, l’enjeu est étroitement lié à la justice climatique, à la responsabilité historique et à la reddition de comptes.  

Les pays historiquement responsables de la majeure partie des émissions de gaz à effet de serre ont été réticents à allouer des ressources financières importantes aux efforts d’adaptation dans les régions les plus touchées. Cette hésitation résulte d’un mélange de déni, de préoccupations de responsabilité et d’une préférence pour l’atténuation plutôt que pour la compensation. Pire encore, des pays comme les États-Unis ont empêché de manière claire de définir ce que l’on entend par « financement climatique », ce qui permet aux États les plus riches d’éviter leurs responsabilités financières et laisse les sociétés les plus touchées piégées dans l’endettement. 

Bien que des mécanismes d’aide tels que le Fonds pour l’adaptation existent, l’aide financière à l’adaptation demeure irrégulière et entravée par des retards bureaucratiques. Par exemple, le Rapport sur l’écart d’adaptation de 2023 publié par le Programme des Nations Unies pour l’environnement a mis en évidence un déficit d’investissement estimé entre 280 et 500 milliards de dollars par an d’ici 2030 et a souligné l’urgence de disposer de fonds substantiels pour protéger les communautés affectées. 

Les pays historiquement responsables de la majeure partie des émissions de gaz à effet de serre ont constamment été réticents à mobiliser des ressources financières importantes pour les efforts d’adaptation dans les régions les plus touchées.

Le blocage financier qui persiste à ce jour reflète des tensions plus profondes dans les négociations climatiques internationales, où les dissensions liées à la responsabilité et aux émissions historiques continuent de façonner les décisions politiques – montrant que l’adaptation dépasse les questions techniques et constitue aussi un enjeu d’équité et de justice mondiales. 

Complément à l’atténuation

Malgré ces complexités, l’adaptation a acquis une reconnaissance significative depuis le milieu des années 2000, en raison d’une prise de conscience de plus en plus nette que l’atténuation seule ne suffisait plus à protéger l’humanité contre les menaces graves posées par le changement climatique.  

Les rapports clés du GIEC ont joué un rôle crucial dans cette transformation. Le rapport du Groupe de travail II, publié en 2001, soulignait que « l’adaptation est une stratégie nécessaire à toutes les échelles pour compléter les efforts d’atténuation » et, plus tard, en 2007, le Quatrième Rapport d’évaluation a renforcé l’importance de l’adaptation dans les cercles scientifiques et politiques. Ces rapports affirmaient qu’une stratégie climatique efficace doit s’attaquer à la fois aux causes et aux conséquences du changement climatique. La reconnaissance que l’atténuation doit être associée à l’adaptation a préparé le terrain pour des initiatives clés telles que le Green Climate Fund de Copenhague, lors de la COP15, qui a marqué un engagement majeur en faveur du financement de projets d’adaptation, notamment dans les pays en développement. 

Mais l’élan ne s’est pas arrêté là. Le Cadre d’adaptation de Cancún, lancé en 2010 lors de la COP16, a introduit une série de mesures complètes visant à accroître la résilience et à réduire la vulnérabilité face aux impacts climatiques. Ce cadre a permis d’instaurer une approche plus structurée et coordonnée à l’échelle mondiale de l’adaptation.  

L’Accord de Paris en 2015 a marqué une autre étape cruciale, en renforçant davantage le rôle de l’adaptation en établissant des objectifs globaux pour renforcer la capacité d’adaptation, accroître la résilience et réduire la vulnérabilité au changement climatique. Ce qui était autrefois perçu principalement comme une mesure réactive est devenu une composante essentielle de la gouvernance climatique proactive. 

No more patches 

Malgré cette reconnaissance croissante, la réticence initiale des pays développés à tirer pleinement parti du potentiel de l’adaptation a longtemps laissé le concept sous-étudié et largement mal compris. Elle a également alimenté une vision de l’adaptation comme étant trop technique et minimaliste, axée principalement sur des ajustements marginaux. Cette perspective a non seulement minimisé la gravité du changement climatique, mais suggérait aussi que de simples retouches aux systèmes existants suffiraient à en gérer les impacts.  

Plutôt que de s’attaquer aux changements structurels plus profonds requis pour une action climatique véritablement efficace et durable, les premières stratégies d’adaptation s’appuyaient fortement sur des solutions technologiques rapides.

Au lieu de s’attaquer aux défis structurels profonds posés par un monde qui se réchauffe, les premières approches d’adaptation préféraient des solutions superficielles comme l’ajustement des pratiques agricoles ou de gestion des terres – par exemple la mise en place de systèmes d’irrigation, la réduction du bétail ou les surfaces cultivées. Ces approches superficielles ont été critiquées pour ne pas affronter les défis structurels plus profonds posés par le climat en mutation. Par exemple, le Troisième Rapport d’évaluation du GIEC de 2001 qualifiait ces efforts de solutions de fortune à court terme plutôt que de réponses durables et durables à long terme. 

Cependant, à mesure que les impacts du changement climatique devenaient de plus en plus indéniables, les insuffisances de ces mesures progressives devinrent évidentes. Si ces solutions avaient en partie protéger contre des menaces immédiates, elles s’avéraient largement insuffisantes pour répondre aux défis à long terme et systémiques posés par un monde qui se réchauffe. 

Avec le temps, le récit autour de l’adaptation a commencé à évoluer. L’adaptation transformationnelle – une approche appelant à des mutations profondes et globales pour répondre aux conséquences évolutives du changement climatique – a commencé à gagner en traction. Le début des années 2000 a marqué le début de ce virage, alors que l’adaptation transformationnelle a reçu une attention et un financement accrus lors de grandes conférences internationales, notamment à la COP11 en 2005. 

Cette poussée s’est renforcée dans les années qui ont suivi, comme en témoignent des observations d’évaluations climatiques majeures récentes telles que le Cinquième Rapport d’évaluation (2015) et le Sixième Rapport (2022) du GIEC, qui insistent sur la nécessité de stratégies transformationnelles. Ces rapports suggèrent que les aspects les plus redoutables du changement climatique nous obligeront à tisser l’adaptation profondément dans nos processus de prise de décision. Des discussions récentes, comme celles à la COP28, ont réitéré la nécessité d’un investissement accru et d’un soutien pour permettre aux pays en développement d’adopter ces stratégies transformationnelles. 

Promesses non tenues 

L’essor de l’adaptation ne s’est pas déroulé isolément. Il a été alimenté, en partie, par des retards persistants dans les politiques d’atténuation ainsi que par des échecs répétés à réduire les émissions, ce qui a mis en évidence le besoin urgent d’une réponse plus immédiate et réaliste face à la menace climatique. Malgré plus de trois décennies de négociations climatiques internationales, y compris les grandes réunions COP, les progrès substantiels en matière d’atténuation restent malheureusement difficiles à atteindre. Si ces rendez-vous mondiaux ont été cruciaux pour maintenir le dialogue et stimuler la coopération internationale, ils ont trop souvent suivi un cycle familier : des promesses ambitieuses suivies d’une exécution insuffisante. 

L’Accord de Paris, qui cherchait à limiter le réchauffement climatique à 1,5 °C, illustre parfaitement ce schéma. Bien que l’accord ait été salué comme une avancée majeure, des évaluations ultérieures ont montré que les engagements nationaux actuels ne suffiraient pas à limiter la hausse des températures à entre 2,4 °C et 2,8 °C. Cet écart entre l’ambition et l’action révèle une persistance du déficit des efforts mondiaux. 

De plus, les réunions COP ont souvent été entravées par un processus de décision fondé sur le consensus, qui permet à n’importe quel État de bloquer les progrès. Cette contrainte procédurale a régulièrement fragilisé des accords substantiels sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre, aboutissant à des objectifs dilués. La réticence des grands émetteurs à accepter des engagements contraignants – illustrée par le retrait des États-Unis du Protocole de Kyoto et les retards dans la mise en œuvre du soutien financier pour les initiatives climatiques dans les pays en développement – continue de freiner l’élan. 

La transition des objectifs d’émissions contraignants du Protocole de Kyoto vers les contributions déterminées au niveau national, sous l’égide de l’Accord de Paris, a marqué un changement important dans la gouvernance climatique. Le nouveau cadre était conçu pour favoriser la transparence et la reddition de comptes, en incitant les nations à définir et à atteindre leurs propres objectifs d’atténuation sous le regard public. Pourtant, le système a eu du mal à produire des réductions significatives des émissions. Alors que les émissions mondiales de gaz à effet de serre continuent d’augmenter chaque année, l’écart entre les intentions affichées et l’action réelle s’élargit encore. 

L’influence de l’industrie des énergies fossiles a davantage complexifié les efforts d’atténuation. À la COP28, par exemple, un nombre record de lobbyistes des énergies fossiles a obtenu un accès aux discussions des Nations unies. Selon Corporate Europe Observatory, au moins 2 456 lobbyistes ont assisté au sommet – près de quatre fois plus que lors de la précédente édition. Cela a suscité de vives critiques de la part des organisations de la société civile et des activistes. Alexia Leclercq, de Start:Empowerment, a déclaré : « Pensez-vous vraiment que Shell, Chevron ou ExxonMobil envoient des lobbyistes uniquement pour observer ces discussions ? »

La COP28 s’est conclue par une déclaration qui incluait des éléments sur la disparition progressive des combustibles fossiles. Certains ont salué cette déclaration comme le début de la fin de l’ère des énergies fossiles. Cependant, des critiques ont souligné des échappatoires qui permettaient de « fausses solutions », que de nombreuses organisations environnementales et groupes de la société civile ont dénoncées comme une « porte dérobée » pour que les intérêts des combustibles fossiles continuent de bloquer une transition complète hors du carbone. Les communautés autochtones et les organisations environnementales ont aussi exprimé leur déception, mettant en garde contre des résultats qui restent trop alignés avec les intérêts économiques et qui ne répondent pas suffisamment au besoin urgent de changement structurel. 

Les réunions COP ont trop souvent suivi un cycle familier : des promesses ambitieuses suivies d’une exécution insuffisante.

Par ailleurs, des rapports récents des Nations Unies indiquent que, un an après que les dirigeants mondiaux ont pris à COP28 l’engagement historique de s’éloigner des combustibles fossiles, peu de progrès a été accompli pour réduire les émissions et lutter contre le réchauffement planétaire.  

Derrière la science 

Comme elle a évolué, l’adaptation dépasse le simple cadre de la politique climatique et s’inscrit dans des enjeux plus larges tels que les rapports de force, les préférences politiques contradictoires, l’allocation des ressources et les tensions bureaucratiques. Ce parcours de l’adaptation à travers les négociations climatiques internationales a révélé son caractère fondamentalement politique. 

Malgré l’appel du GIEC à de profonds bouleversements sociétaux pour réduire les risques climatiques, le cadre scientifique de l’organisation néglige souvent les dimensions politiques cruciales – telles que les dynamiques de redistribution et les rééquilibrages de pouvoir – qui sont indispensables pour parvenir à une véritable transformation.  

Par exemple, dans son analyse de l’adaptation au Népal, Andrea J. Nightingale montre que l’accès et le contrôle des actifs et des ressources sont davantage contraints par des facteurs politiques et économiques que par des facteurs biophysiques ou environnementaux. Une approche transformationnelle de l’adaptation vise aussi à réduire les risques et la vulnérabilité à leur source. Cela implique de modifier les systèmes, les structures et les relations sociales – ainsi que les cadres économiques et les systèmes de croyances – qui contribuent à la fois au changement climatique et à la vulnérabilité. Plutôt que de se contenter de répondre aux impacts du changement climatique, de telles transformations cherchent à modifier les risques sous-jacents qui entravent le développement mondial et la sécurité humaine. 

Comme le soutiennent des universitaires tels que Mark Pelling, la véritable transformation concerne les racines plus larges et moins visibles des injustices qui résident dans les sphères sociale, culturelle, économique et politique. Ces facteurs se chevauchent souvent et interagissent, devenant si profondément enracinés qu’ils paraissent naturels ou inévitables. De telles transformations, loin d’être politiquement neutres, favorisent inévitablement certains intérêts et défis d’autres. 

Cette dimension politique soumet une question centrale : l’adaptation peut-elle réellement être transformante si elle n’affronte pas pleinement ces questions politiques et économiques fondamentales ? Et comment des organisations comme le GIEC, dont la vocation première est l’évaluation scientifique, peuvent-elles aborder correctement les fondements sociopolitiques et économiques complexes qui sont essentiels à un véritable changement systémique ? 

Ces questions ont alimenté des débats permanents sur la nature et le rôle du GIEC dans les négociations climatiques. Certains, comme Drieu Godefridi – philosophe et climato-sceptique – soutiennent que le GIEC n’est pas fondamentalement une organisation scientifique mais une entité politique opérant sous une apparence scientifique, conçue pour étouffer les opinions sceptiques. En revanche, d’autres, comme la chercheuse environnementale François Gemenne, soutiennent que le GIEC est bel et bien une instance scientifique qui sert toutefois un objectif politique. Par ailleurs, le professeur Istvan Markó de l’Université Catholique de Louvain a exprimé des doutes sur l’intégrité scientifique des publications du GIEC, tandis que le professeur Kari De Pryck de l’Université de Genève a enjoint au GIEC d’assumer et d’assumer plus ouvertement son rôle politique. Les divergences entre ces points de vue peuvent sembler académiques ou abstraites, mais elles portent des implications politiques significatives. 

Les perspectives divergentes sur le rôle du GIEC comme promoteur démontrent la nécessité d’une approche plus large et plus inclusive de l’adaptation transformationnelle ; une approche qui ne se contente pas d’aborder les aspects biophysiques du changement climatique mais qui remet aussi en cause et transforme les conditions sociopolitiques et économiques qui aggravent les injustices. 

Et après ? 

Alors que l’adaptation quitte les marges pour s’installer dans le grand public, elle influence – et est influencée par – l’interaction complexe entre réalités environnementales et facteurs socio-politiques. Pour que l’adaptation soit véritablement transformative, elle doit être équitable, bien soutenue et intégrée dans des cadres sociaux et économiques plus larges. Ce changement va au-delà d’un simple ajustement politique ; il nécessite une remise en cause fondamentale de notre approche de la gouvernance climatique au niveau mondial. 

En regardant vers l’avenir, il est essentiel de se demander si des entités scientifiques comme le GIEC et des forums internationaux tels que les COP sont équipés pour conduire les transformations nécessaires. Compte tenu des défis historiques liés à la mise en œuvre de stratégies d’atténuation efficaces, il existe des inquiétudes légitimes quant à la capacité de ces institutions, souvent lourdes de bureaucratie et influencées politiquement, à promouvoir des mesures d’adaptation qui s’alignent sur les principes de justice climatique. S’attaquer à ces préoccupations est crucial pour éviter de répéter les erreurs et les retards passés dans l’intégration de stratégies d’adaptation efficaces dans les cadres politiques.