Le secrétaire d’État américain, Marco Rubio, est arrivé à Kolkata en matinée du 23 mai. En contournant les responsables commerciaux et les attaches militaires habituels, il s’est rendu directement à la Mother House, le siège des Missionnaires de la Charité, accompagné par l’ambassadeur américain, Sergio Gor. Il a passé une heure à rendre hommage à la tombe de Sainte Mère Teresa avant d’effectuer une visite à l’orphelinat Nirmala Shishu Bhavan, à proximité. Son arrivée a mis fin à une pause de 14 ans depuis la visite d’un secrétaire d’État américain dans la ville, la dernière remontant à Hillary Clinton en 2012.
Les itinéraires diplomatiques disent exactement ce qu’un gouvernement considère comme le plus important. En commençant sa toute première visite en Inde par une organisation religieuse financée par des fonds étrangers soumise à une surveillance réglementaire, Rubio a élevé la liberté d’action d’un organisme caritatif catholique au-dessus des codes usuels de la diplomatie étatique. Il le fait quelques heures seulement avant de se rendre à New Delhi pour des rencontres cruciales du Quad. Ce choix délibéré a immédiatement ravivé le débat international intense entourant la Foreign Contribution Regulation Act (FCRA) de l’Inde.
La FCRA est une loi indienne édictée pour réguler l’acceptation et l’utilisation de fonds étrangers ou d’hospitalité par des individus, des associations et des entreprises. Administrée par le Ministère de l’Intérieur, elle veille à ce que les contributions étrangères ne portent pas atteinte à l’intérêt national, aux élections ou aux valeurs démocratiques.
Le cœur du paradoxe réside dans la manière dont les États-Unis traitent la religion chez eux et à l’étranger. Le gouvernement américain interdit strictement de financer, d’endosser ou d’impliquer ses activités avec la religion sur le plan intérieur. La clause d’établissement du Premier Amendement — une disposition de la Constitution américaine qui interdit au gouvernement d’établir une religion officielle ou d’accorder un soutien financier ou officiel à une religion en particulier — est explicite et farouchement appliquée. Pourtant, les États-Unis opèrent simultanément un appareil de politique étrangère dont tout le but est de promouvoir des organisations religieuses au sein des juridictions d’autres pays.
La laïcité est une règle strictement domestique. Elle ne traverse pas les frontières. Lorsque cette promotion religieuse extra-territoriale entre en collision directe avec le droit souverain de l’Inde de superviser les flux de capitaux étrangers au titre de la FCRA, elle se heurte à un mur infranchissable. Aucune visite diplomatique ne peut changer cette réalité. La Cour suprême de l’Inde a déjà confirmé les dispositions de la FCRA dans l’affaire Noel Harper contre l’Union de l’Inde.
Le mur domestique
La Clause d’établissement a généré plus de deux siècles de jurisprudence qui exigent que l’État américain reste à l’écart des affaires religieuses. Le gouvernement ne peut financer une église, approuver une foi ou accorder des exemptions spéciales à des acteurs religieux par rapport à des lois qui s’appliquent à tous les citoyens. La Cour suprême a clarifié cela dans la décision de 1990 Employment Division c. Smith. Si une loi est neutre et appliquée de manière générale, les organisations religieuses doivent s’y conformer sans exception. Aucune croyance sincère ne mérite une exemption automatique du droit civil.
Certains juristes soutiennent que des décisions récentes ont basculé vers un favoritisme structurel, dans lequel des groupes religieux obtiennent occasionnellement des exemptions par rapport à des charges réglementaires qui les gênent. Mais la règle fondamentale demeure inchangée. Le gouvernement fédéral n’a pas à financer une expansion religieuse sur son territoire. L’Internal Revenue Service (IRS) examine les groupes à but non lucratif, religieux ou séculaires, sans détour.
Là où ce mur s’arrête
Cette règle s’arrête net au littoral. En 1998, le président Bill Clinton a signé le International Religious Freedom Act (IRFA). Cette loi a fait ce que interdit explicitement la clause d’établissement sur le plan domestique en faisant du gouvernement américain un champion institutionnel de la religion à l’étranger. La loi a créé l’Ambassadeur itinérant pour la Liberté religieuse internationale. Elle a imposé la production de rapports annuels du Département d’État évaluant chaque pays sur son traitement des groupes religieux. Elle a pu désigner formellement les Pays gravement préoccupants et imposer des sanctions économiques sévères sur ces pays désignés. L’État américain dirige désormais une bureaucratie financée par les contribuables dédiée au suivi des conditions religieuses dans des États souverains et à faire pression sur ces pays pour modifier leurs lois internes.
Le paradoxe est massif. Sur le plan domestique, la Clause d’établissement sert précisément à empêcher l’État de prendre parti sur des questions religieuses. À l’échelle internationale, cette législation oblige le gouvernement à prendre parti en permanence, globalement et à grand frais pour le contribuable.
Lorsque les décideurs en matière d’asile évaluent les demandes de persécution religieuse, ils doivent activement évaluer si le demandeur a une foi sincère, et peuvent autoriser des organisations religieuses à certifier la foi du demandeur au nom de l’État. L’État séculier commence à fonctionner comme une église. Les chercheurs qui ont identifié ce schéma au niveau domestique n’ont pas pleinement pris en compte la manière dont la même logique s’applique de façon agressive lorsque la politique étrangère américaine vise des pays comme l’Inde.
Le Département d’État critique les lois indiennes relatives à la conformité financière depuis des années. Leurs rapports récents ont spécifiquement mis en exergue l’obstacle que représente la règle plafonnant l’utilisation administrative des fonds étrangers à 20 % et l’interdiction absolue de la sous-gestion pour les opérations religieuses. Des responsables de l’ambassade américaine appellent régulièrement les parlementaires indiens à propos des conditions d’exploitation pour les groupes basés sur la foi. Le représentant américain Chris Smith a publié une tribune détaillée dans le Washington Examiner juste avant l’arrivée de Rubio à Kolkata. Il a vivement exhorté le Département d’État à faire pression sur New Delhi au sujet des amendements au FCRA présentés pour la prochaine session de la mousson au Parlement.
Smith a averti que ces amendements permettraient des saisies d’actifs immédiates pour des erreurs comptables mineures, et même la nationalisation potentielle d’un diocèse entier sur la base d’un seul petit don étranger mal traité. Il a comparé ces dispositions à l’expropriation par les communistes des églises en Russie et en Chine. Cela reflète un schéma cohérent où les législateurs américains lisent la loi indienne sur la conformité financière uniquement à travers le prisme de la persécution religieuse, en retirant complètement sa logique réglementaire domestique. Le même gouvernement américain qui exige que l’Inde assouplisse ses contrôles stricts sur les œuvres caritatives financées par des fonds étrangers ne formule aucune demande équivalente à ses propres agences fiscales.
Une loi antérieure à l’IRFA
L’Inde régule les contributions étrangères depuis 1976, lorsque le Parlement a adopté le FCRA pendant la période d’urgence. L’origine exacte de cette loi importe énormément, car elle prouve qu’il ne s’agit pas d’une invention politique récente ou d’un dessein malveillant ciblant une communauté précise. Des gouvernements successifs, au fil des décennies, n’ont fait que durcir ces règles. La loi de 2010 a abrogé et remplacé le texte initial, et les amendements de 2020 ont été encore plus loin. Le Parlement les a votés en septembre 2020 à peine après leur présentation.
Trois changements spécifiques ont défini l’intégralité de la refonte. La section sept interdit totalement les sous-subventions. Une organisation recevant des fonds étrangers ne peut les transférer à une autre entité sous n’importe quelles circonstances. La section 12A exige les détails du passeport ou de l’identité nationale pour chaque directeur et fonctionnaire-clé de toute organisation enregistrée, éliminant ainsi l’anonymat qui permettait à des directoires écrans d’échapper à la responsabilité financière pendant des années. Les sections modifiées exigent aussi que toutes les contributions étrangères entrent en Inde par le biais d’un seul compte désigné à la succursale principale de la State Bank of India à New Delhi avant d’être distribuées ailleurs. L’État dispose d’une vue unique, en temps réel, de tout le capital étranger entrant sans bloquer la façon dont ces organisations dépensent cet argent sur le plan national.
Ces règles strictes s’appliquent à tout le monde sans exception. Oxfam India a perdu sa licence d’exploitation. Jamia Millia Islamia, une importante université musulmane, a vécu le même sort. L’Indian Tuberculosis Association a été confrontée exactement à la même conséquence. La loi ne fait aucune distinction juridique fondée sur la foi, l’idéologie ou l’objet social.
Le recours constitutionnel contre ces évolutions est arrivé rapidement. Noel Harper et Nigel Mills, administrateurs du Care and Share Charitable Trust, rejoints par plusieurs autres représentants d’organisations à but non lucratif, ont déposé des requêtes en écriture soutenant que les amendements violaient des droits constitutionnels fondamentaux. Ils soutenaient que les nouvelles lois empiétaient sur le droit à l’égalité, la liberté d’association, la liberté de profession et la liberté personnelle garantie par la Constitution indienne.
Le 8 avril 2022, un tribunal composé de trois juges dirigé par le juge A. M. Khanwilkar, aux côtés des juges Dinesh Maheshwari et C. T. Ravikumar, a validé les amendements dans leur intégralité dans l’affaire Noel Harper contre l’Union de l’Inde. Le jugement final compte 132 pages. Sa prise de position centrale est extrêmement directe. Aucun citoyen ou entité ne détient un droit fondamental à recevoir des contributions étrangères, et les protections relatives à la liberté de former des associations ne s’étendent pas à un droit inconditionnel de financer ces associations avec des fonds étrangers.
L’État a un intérêt légitime à suivre les flux de capitaux étrangers pour des raisons de sécurité nationale et d’ordre public, ce qui relève des restrictions admissibles déjà reconnues par la Constitution. La Cour a appliqué la norme de proportionnalité tirée du célèbre jugement sur la vie privée et a conclu que les amendements avaient été adoptés sans difficulté. La cour a noté, en passant, que les objectifs de développement intérieur de l’Inde devraient reposer sur le travail acharné de ses propres citoyens plutôt que sur une dépendance étrangère perpétuelle. Les critiques soutenaient que le jugement cadrât le litige juridique du point de vue du gouvernement, en sous-pondérant gravement les libertés civiles. Cette critique mérite réflexion, mais elle n’altère pas la position juridique absolue telle qu’elle se présente aujourd’hui.
Ce que montrent réellement les chiffres
Les critiques américaines s’appuient continuellement sur les données du Ministère de l’Intérieur, compilées entre janvier 2022 et pour prouver une discrimination. Ces données montrent que, sur les 2 257 organisations religieuses dont les certificats ont expiré, 1 626 étaient des organisations chrétiennes, soit environ 72 %. Les groupes hindous représentaient environ 11 %, et les groupes musulmans environ 8 %. Les critiques américains considèrent cette disparité statistique comme une preuve indéniable de discrimination ciblée, mais ce n’est pas le cas. Cela prouve simplement que les œuvres caritatives chrétiennes opérant en Inde avaient construit les réseaux de financement étranger les plus complexes et les plus multi-couches du pays.
Dépensant d’importantes sommes issues de donateurs américains, d’églises européennes et de fondations liées au Vatican, ces opérations étaient vastes et hautement complexes. Elles ont été naturellement les plus exposées lorsque l’État a centralisé les comptes d’entrée, interdit les sous-subventions et imposé une responsabilité biométrique individuelle stricte sur les directeurs. Un réseau de régulation plus serré vise logiquement les plus gros poissons. Les entités les plus opaques ont simplement subi les plus grands bouleversements structurels.
La question des actifs
Le représentant Smith a formulé un avertissement ferme au sujet des dispositions prévues relatives à la gestion des actifs, et ce point mérite une réponse directe. Lorsqu’une entité privée construit de grands hôpitaux, écoles ou orphelinats à l’aide de capitaux étrangers reçus sur la base d’une licence souveraine hautement conditionnelle et que cette licence est ensuite annulée pour des violations statutaires claires, l’État est face à une question totalement légitime. Que devient exactement le patrimoine précieux financé par des fonds entrés dans le pays en vertu d’une autorisation juridique désormais nulle ? Nommer une autorité tutélaire sur ces actifs gelés représente une forme de droit administratif standard, non un acte d’expropriation communiste.
Le Trésor des États-Unis saisit et gèle régulièrement les actifs d’entités étrangères qui enfreignent les réglementations financières américaines, y compris les lois antisaintes et les règles de financement contre le terrorisme. Ils le font de manière agressive sans que quiconque n’accuse le gouvernement américain de complot communiste. Le mécanisme juridique indien proposé opère exactement de la même manière dans sa structure et son but fondamental.
Ce que la visite a changé
L’arrivée de Rubio à Kolkata n’a absolument rien changé sur le plan juridique en pratique. Cette visite hautement médiatisée a généré des titres internationaux et a clairement signalé à ses adversaires internes américains que le Département d’État surveille de près les communautés chrétiennes mondiales. C’est précisément la fonction politique intérieure que sert la Loi sur la Liberté Religieuse Internationale. Mais la décision de la Cour suprême demeure totalement contraignante. Les règlements sont entièrement constitutionnels. L’Inde ne doit à Washington aucune explication souveraine pour appliquer strictement une loi financière que son propre plus Haut Tribunal a déjà validée de façon approfondie.
Les États-Unis ne peuvent pas entretenir indéfiniment une contradiction massive. Ils ne peuvent pas faire respecter une règle constitutionnelle intérieure stricte qui isole complètement la vie publique de la promotion religieuse tout en menant en parallèle une politique étrangère qui déploie massivement les ressources de l’État pour faire avancer cette promotion à l’étranger. Cet écart immense entre ce que demande le Premier Amendement chez soi et ce que les diplomates américains exigent à l’étranger n’est pas qu’un léger désaccord politique. C’est une incohérence structurelle majeure qu’aucune visite diplomatique rapide à Kolkata ou à New Delhi ne pourra jamais résoudre.
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