La politique industrielle verte de l’UE est-elle condamnée à l’échec ?

L’Union européenne souhaite stimuler la production locale de technologies visant à atteindre la neutralité carbone grâce à des interventions en matière de politique industrielle. Cependant, faute de financements européens suffisants, cette politique risque de manquer son objectif, ce qui pourrait ralentir la transition écologique et fragmenter le marché unique européen. Pour qu’une politique industrielle verte soit vraiment efficace, il est indispensable de mettre en place des subventions ciblées et conditionnées à l’échelle européenne. Cela permettrait de mieux encourager la production de technologies durables, de préserver l’unité du marché, d’accélérer la décarbonation et de favoriser une transition verte plus juste.

Le retour de la politique industrielle, ce concept autrefois évité

La politique industrielle, qui consiste pour un gouvernement à intervenir activement dans l’économie pour s’assurer que certains biens stratégiques soient produits localement, refait surface. Jadis, la majorité des économistes, dès les années 1970, considéraient qu’elle était inefficace, risquant d’engendrer des gaspillages d’argent ou de favoriser l’émergence de grands groupes politiques et économiques puissants. Pourtant, même l’Union européenne, dont le fondement repose initialement sur la libéralisation des marchés et une politique de concurrence stricte, commence à adopter une politique industrielle plus proactive.

Motive derrière cette évolution

Plusieurs raisons expliquent ce recentrage. En premier lieu, l’urgence : le seul marché ne suffit pas à assurer une transition durable suffisamment rapide pour respecter les objectifs climatiques de l’Accord de Paris. La vitalité économique constitue aussi un facteur clé : une industrie européenne renforcée favorise une croissance plus rapide et des emplois mieux rémunérés. Mais avant tout, les décideurs veulent renforcer la résilience de leurs sociétés en diminuant leur dépendance aux importations de technologies vertes stratégiques, telles que les panneaux solaires, éoliennes ou batteries. La manière dont la Russie a utilisé le gaz comme arme économique contre l’Europe, en raison de la guerre en Ukraine, a montré que ce genre de dépendance peut être exploité par des rivaux stratégiques. Les responsables politiques tiennent à éviter de répéter l’erreur qu’ils ont commise avec le gaz, en misant cette fois-ci sur les énergies renouvelables.

La montée en puissance de la Chine dans le secteur des technologies vertes

L’expansion de la puissance chinoise sur le marché des technologies vertes est une préoccupation majeure. La Chine domine notamment le marché des « trois nouvelles » technologies : panneaux solaires, éoliennes, batteries et véhicules électriques. Depuis l’été 2022, la loi américaine sur la réduction de l’inflation, qui prévoit des centaines de milliards de dollars d’aides pour rendre l’économie américaine plus verte, alarme également l’Union européenne. La crainte est que, déjà confrontée à des prix énergétiques élevés, l’industrie européenne soit attirée non seulement vers l’est, mais aussi vers l’Atlantique, en favorisant notamment la compétitivité de l’industrie américaine.

Les initiatives européennes pour une politique industrielle verte en 2023

Face à cette situation, l’UE a lancé plusieurs programmes en 2023 : le Plan industriel du Green Deal, la Loi sur l’industrie zéro émission nette, la Loi sur les matières premières critiques, et la Stratégie de sécurité économique. Parmi ces initiatives, un seul secteur semble prospérer : celui du papier, en raison de la simple capacité d’établir de nombreux objectifs ambitieux. Pour l’heure, l’Union se distingue surtout par ses déclarations pleines d’ambitions, mais elle ne dispose pas encore des fonds pour concrétiser ces ambitions.

Objectifs ambitieux de production

Particulièrement, la loi sur l’industrie zéro émission nette (NZIA) a défini des objectifs précis pour la production de technologies vertes dans l’Union. D’ici 2030, Bruxelles ambitionne de produire localement assez de technologies d’énergie renouvelable pour couvrir 40 % de ses besoins d’installation. Concrètement, cela se traduit par la nécessité de produire au moins 30 gigawatts de panneaux solaires par an d’ici la fin de la décennie, alors qu’à l’heure actuelle, ce chiffre plafonne à 1 gigawatt. La capacité de fabrication d’éoliennes doit presque tripler, passant de 13 à 36 gigawatts, pour atteindre ces objectifs. En ce qui concerne les batteries, la croissance doit atteindre 632 %, avec une amplification de la production annuelle de 75 GWh à 549 GWh. Enfin, pour les panneaux solaires, le défi est immense : passer de 1 à 30 gigawatts, soit une augmentation de 2900 % (voir Tableau 1).

Malheureusement, ces ambitions risquent de ne pas être atteintes. La mesure la plus concrète proposée, permettant d’accélérer la construction de nouvelles usines, consiste à simplifier les procédures d’autorisation. Toutefois, cela ne règle pas l’obstacle majeur : le coût de production en Europe reste bien plus élevé qu’aux États-Unis ou en Chine, où des subventions étatiques abondantes et des coûts de main-d’œuvre et d’énergie plus faibles rendent la production bien plus compétitive. On estime que la Chine peut produire des panneaux solaires à environ la moitié du coût européen, ses batteries à un tiers, et ses éoliennes à environ 20 % moins cher.

Réduire l’écart de prix : deux options

Pour réduire cette différence de coûts, deux principales stratégies peuvent être envisagées : soutenir financièrement la production européenne ou rendre les importations plus coûteuses. La première nécessiterait d’accroître la taille du budget européen, ce qui implique de sortir d’un cadre de règles budgétaires strictes et d’engager davantage de fonds communs, alors que la seconde peut passer par des mesures de défense commerciale : subventions, aides d’État nationales, critères non-revenus dans les marchés publics, et instruments de défense commerciale européens.

Absence d’un Fonds européen de souveraineté

Lors de son discours annuel en 2022, la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a annoncé la création d’un « Fonds européen de souveraineté » destiné à garantir que l’avenir industriel se fasse en Europe. Elle a reçu le soutien de nombreux responsables, dont le commissaire au marché intérieur, Thierry Breton, qui estimait qu’il était temps de montrerplus d’affirmation et de financement pour défendre les intérêts stratégiques européens.

Cependant, cette idée a rencontré une forte résistance de la part des États membres dits « frugaux », comme les Pays-Bas, le Danemark, la Finlande ou la Suède, qui voient dans ce fonds une “planification française” ou même une “version marxisante”. En raison d’un manque de soutien suffisant, cette ambition a été revigorée sous une forme plus limitée : la plateforme des Technologies stratégiques pour l’Europe (STEP), créée en février 2024, ne mobilise qu’une partie des ressources existantes pour des investissements ciblant uniquement les technologies vertes.

Fragmentation du marché unique européenne

Faute de consensus sur un fonds européen commun, la priorité est désormais donnée à l’investissement individuel par chaque État. Après le Green Deal industriel, la Commission européenne a adopté en mars 2023 le Cadre temporaire pour la gestion de crise et la transition (TCTF). Ce dispositif assouplit les règles d’aides d’État afin de permettre aux États membres d’accorder plus facilement des subventions pour la transition énergétique ou de nouvelles capacités de production renouvelable. La mesure la plus notable : l’autorisation que les États puissent apporter des aides dites « d’équivalence » à des entreprises, notamment pour éviter que ces investissements ne partent vers d’autres pays.

L’assouplissement des règles européennes sur l’aide d’État risque non seulement de fragiliser le marché unique, mais aussi de ne pas suffire à faire croître l’industrie verte en Europe.

Ce relâchement favorise une concurrence inégale entre les États. Certains disposent de ressources beaucoup plus importantes, tels que la France ou l’Allemagne, qui ont permis d’allouer des montants considérables à l’attractivité de leur secteur vert. Par exemple, en 2022, la France a levé 275 milliards d’euros d’impôts, contre 1 412 milliards pour la France et 1 831 milliards pour l’Allemagne. Ces différences peuvent permettre à ces pays d’attirer davantage d’investissements verts, au détriment des autres.

Il est aussi à noter que, après l’escalade du conflit en Ukraine en 2022, la majorité des aides d’État ont été attribuées par l’Allemagne, avec plus de la moitié des aides européennes, et la France en a bénéficié pour 25 %. La première opération de « soutien équivalent » concernait 902 millions d’euros versés par l’Allemagne à l’industriel suédois Northvolt pour une usine de batteries électriques. Les États plus petits, qui ne disposent pas de ressources comparables, ont peu de chances de participer à de tels projets de grande envergure.

Il faut souligner que cette facilitation des aides nationales, tout en étant susceptible d’approfondir les fractures du marché unique, reste limitée par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). En effet, ce dernier restreint l’ensemble des investissements publics dans l’industrie, ce qui pourrait freiner la réalisation des objectifs climatiques et industriels de l’UE.

Favoriser l’achat européen

La loi sur l’industrie zéro émission nette propose une autre approche pour encourager la production locale. Lorsqu’un État achète des technologies vertes – via la commande publique, des enchères ou des mesures de sensibilisation des consommateurs – il est désormais encouragé à privilégier des critères autres que le coût, notamment la résilience ou la provenance européenne. Ainsi, si un pays dépend fortement d’une unique source d’importation, il doit éviter d’accorder ses contrats à ce fournisseur dominant. De plus, il peut orienter ses achats vers des produits européens, en imposant des normes environnementales et sociales strictes.

Cependant, cette démarche présente aussi des limites : certains pays comme la Croatie ou la Hongrie, qui ne fabriquent pas eux-mêmes d’éoliennes, doivent choisir entre des équipements chinois à bas prix ou européens plus coûteux. Il leur est difficile de privilégier la seconde option si elles doivent respecter des contraintes budgétaires, notamment celles imposées par le PSC. La loi autorise également, sous condition, à dépasser une différence de coût de 20 % par rapport à l’offre la moins chère, une limite souvent dépassée par le prix des énergies vertes européennes par rapport aux concurrentes chinoises.

Augmenter le coût des importations pour accélérer la transition

L’une des autres options pour soutenir la filière européenne consiste à rendre les produits importés plus coûteux. Cela peut se faire via des droits de douane anti-dumping ou anti-subsides, qui protègent les industries européennes contre les importations déloyales. La Commission européenne a lancé en octobre dernier une enquête sur l’éventuelle importation de voitures électriques subventionnées en provenance de Chine, et pourrait imposer des droits supplémentaires.

De telles mesures favorisent la préservation des industries locales, mais ont aussi pour effet d’augmenter le prix pour le consommateur européen. Il est possible que cela pèse sur l’achat de véhicules électriques ou de panneaux solaires, et que certains États, dont ceux sans production locale, résistent à ces mesures protectionnistes.

De plus, la Commission utilise désormais un nouvel instrument, le Règlement sur les subventions étrangères (FSR), qui lui permet d’enquêter et d’agir sans l’accord préalable des États. Elle a ainsi lancé des investigations concernant l’implication de sociétés chinoises dans des appels d’offres publics en Europe, notamment dans les secteurs du rail, des panneaux solaires ou de l’éolien. Par exemple, la société d’État chinoise CRRC s’est retirée d’un appel d’offres bulgare pour des trains électriques après l’ouverture d’une enquête. La décision a probablement coûté plusieurs centaines de millions d’euros aux contribuables bulgares. Ces instruments risquent néanmoins de créer des tensions entre États membres et pourraient freiner la transition si leur emploi devient trop systématique, ce qui pourrait finir par rendre la transition plus coûteuse.

Les fonds européens : la solution à privilégier

Les subventions européennes restent la meilleure solution pour encourager la fabrication de technologies vertes sans fragiliser le marché unique ou retarder la lutte contre le changement climatique. Cela suppose évidemment d’augmenter le budget européen. Il est essentiel que les États réalisent qu’il est impossible de maintenir des règles strictes de réduction des déficits, une enveloppe budgétaire limitée, un marché commun intégré, et une Europe compétitive et résiliente à la fois.

À cet égard, certains experts proposent de passer progressivement d’une politique de dérogation aux règles d’aide d’État à la construction d’un véritable financement européen commun. En parallèle, un mécanisme de contribution aux aides d’État nationales pourrait être instauré, afin de financer collectivement ces aides européennes. Les discussions en vue du prochain cadre financier pluriannuel (2028-2034) seront cruciales pour concrétiser une politique industrielle verte véritablement paneuropéenne.

Il faut également noter que, face aux enjeux géopolitiques, certains pays traditionnellement frileux, comme les États baltes, commencent àChanger leur position. En effet, ils prennent conscience qu’un renforcement de la défense européenne nécessite aussi des investissements communs. La mise en place d’un budget européen plus ambitieux, ou de nouveaux dispositifs de financement comme des « obligations de souveraineté », pourrait dès lors ouvrir la voie à une politique industrielle plus cohérente et ambitieuse pour l’Europe.

Enfin, pour être réellement efficace, la politique industrielle européenne doit faire des choix stratégiques clairs. Il ne sert pas à l’UE de vouloir produire chez elle toutes les technologies renouvelables possibles. Actuellement, la NZIA évite de définir précisément les technologies à privilégier ou celles qu’il vaut mieux importer pour réduire la dépendance. Ne pas faire de choix revient à disperser des fonds limités, ce qui rend leur impact plus faible. Une politique industrielle stratégique, conditionnée et ciblée, renforcerait la cohésion européenne, accélérerait la transition écologique, et permettrait de rendre ce processus plus équitable, empêchant notamment les grandes entreprises de manipuler les États membres à leur avantage.

En conclusion, une politique industrielle européenne fondée sur des subventions ciblées, conditionnées et réfléchies représenterait la meilleure voie pour renforcer la cohésion du continent, accélérer la transition verte et assurer une transition juste pour tous.