À la mi-août 2021, les regards du monde étaient fixés sur des scènes terrifiantes et frénétiques à l’aéroport de Kaboul. Des avions décollaient, des foules s’agglutinaient contre des clôtures et toute une ère prenait fin, d’un coup, dans une tragédie évidente.
Des combattants talibans occupaient le Palais présidentiel (Arg) à Kaboul et s’asseyaient au bureau du président, tandis que d’autres membres du mouvement pénétraient dans les bureaux du gouvernement, prenaient place à des bureaux lourds en bois et ouvraient des classeurs. Des responsables talibans se servaient exactement du même en-tête, saisissaient les mêmes stylos et signaient des décrets descendants. La seule différence véritable était le logo imprimé au sommet de la page.
Pendant vingt années, le monde avait vu l’Afghanistan bâtir une démocratie : campagnes électorales, débats bruyants au parlement, presse libre, et une génération nouvelle, éduquée, de jeunes et de femmes qui entraient dans la société. Mais sous la surface, le véritable moteur de l’État était contrôlé par un seul bureau, et fragilé de manière spectaculaire. Quand Kaboul est tombée, les Taliban n’avaient pas besoin de créer un nouveau système de contrôle absolu. Les présidents afghans avaient déjà passé 20 ans à le perfectionner. Tout ce que les Taliban devaient faire, c’était prendre le volant.
Lorsqu’on tente de comprendre les gouvernements, il est facile de se laisser piéger par les titres — Royaume, République démocratique ou Émirat islamique. Or, les titres peuvent être profondément trompeurs. Cela ne veut pas dire que la vie sous la République et la vie sous le régime taliban soient identiques aujourd’hui. Pendant deux décennies, des filles allaient à l’école, des femmes occupaient des postes publics, et les médias débattaient ouvertement — des libertés qui ont été enlevées depuis. Mais en matière de mécanismes bruts du pouvoir, la manière dont un État est construit compte bien plus que le nom qu’il porte. Lorsque un gouvernement concentre tout le pouvoir au sommet, il crée un seul point de bascule. Même un système conçu avec les meilleures intentions peut finir par fonctionner comme une dictature.
Un roi sous les habits d’un président
Pour comprendre comment ce piège a été élaboré, il faut remonter à 2004, lorsque les dirigeants en place après le Taliban se sont réunis pour écrire une nouvelle constitution. Cherchant à instaurer la stabilité après des décennies de guerre, les politiciens afghans et les conseillers étrangers ont rejeté un modèle moderne et décentralisé. À la place, ils ont adapté l’ancienne Constitution de 1964, issue de l’époque du roi Zahir Shah.
Sous la monarchie, le roi centralisait le pouvoir à Kaboul afin de maintenir les dirigeants régionaux dépendants de sa faveur personnelle. Mais lorsque les rédacteurs de la constitution de 2004 ont supprimé le rôle du roi, ils ont commis une erreur fatale : ils ont retiré l’équilibre traditionnel apporté par une couronne héréditaire, tout en transférant les pouvoirs absolus du monarque à un « président » élu.
Selon les articles 60 et 64 de la Constitution afghane de 2004, le président avait un contrôle total sur l’armée, les lois et les tribunaux. Au lieu de construire une démocratie moderne dotée d’équilibres sains, ils ont créé un roi vêtu des habits d’un président.
Les présidents qui se sont succédé ont rapidement compris comment exploiter ce dispositif. En vertu des articles 117 et 132, le président nommait personnellement les neuf juges de la Cour suprême et contrôlait la carrière de chaque juge du pays. Plutôt que d’être un arbitre indépendant, le système judiciaire appartenait en réalité au palais.
D’espoirs héroïques à des promesses rompues
Lors de la première élection présidentielle afghane en 2004, des Afghanes et des Afghanes ordinaires accueillent la démocratie avec un courage extraordinaire, même si des combattants talibans ciblaient directement les électeurs lors des élections ultérieures. Beaucoup espéraient qu’un vote pourrait apporter dignité économique et sécurité — une aspiration bien résumée par le dicton local selon lequel un électeur pouvait changer la sufra (nappe de table familiale).
Cet espoir ne dura pas. Les élites politiques à Kaboul utilisèrent ces suffrages pour asseoir un pouvoir central absolu, puis oublièrent les électeurs dès leur entrée au palais présidentiel. Les emplois publics furent vendus au plus offrant, les écoles locales manquèrent de financement et la sécurité s’aggrava. Lors de la dernière élection présidentielle en 2019, la participation des électeurs était tombée à moins de 20 % des inscrits. L’espoir de 2004 s’était éteint bien avant l’effondrement militaire de 2021, remplacé par une indifférence calme et cynique.
La promesse du pouvoir local qui n’est jamais arrivée
Sur le papier, la Constitution promettait que les communautés se gouverneraient elles‑mêmes : l’article 141 prévoyait clairement que les villes élisent leurs propres maires et conseils municipaux ; l’article 140 ordonnait des élections directes pour les conseils de district et de village. Pourtant, en vingt années, aucune de ces élections locales n’a jamais été organisée.
Réticents à partager le pouvoir avec des dirigeants locaux qu’ils ne pouvaient contrôler, les présidents à Kaboul nommaient personnellement chaque gouverneur, chef de district et maire du pays. En 2007, le président Hamid Karzai a contourné les ministères habituels pour créer une nouvelle agence centrale, la Direction indépendante de la gouvernance locale (IDLG), ou Arg-e-Mahali. À l’exception du maire de Kaboul, tous les 34 gouverneurs provinciaux et les plus de 150 maires municipaux ont été réduits à des secrétaires glorifiés, incapables d’approuver un budget local, d’embaucher du personnel ou de répondre à une urgence sans des formalités qui revenaient directement à un seul directeur à Kaboul.
Ce refus d’organiser des élections locales a aussi détruit le parlement national. La Constitution imposait qu’un tiers du Sénat (Meshrano Jirga) soit élu par les conseils de district — mais comme le palais n’a jamais autorisé l’existence de ces conseils, ce siège est resté inoccupable, affaiblissant le parlement et le rendant incapable de tenir le pouvoir exécutif responsable.
Contourner la loi par des démonstrations traditionnelles
Chaque fois que le parlement gênait le président, le palais trouvait des chemins détournés. L’article 79 autorisait le président à adopter des lois par décrets exécutifs lorsque le parlement était en pause, et comme le président nommait personnellement un tiers du Sénat, faire obstacle à ces décrets était pratiquement impossible. Si le parlement adoptait une loi déplaisante pour le président, le palais utilisait le « veto de poche » selon l’article 94 — simplement en mettant le projet de côté et en l’ignorant pour toujours. Lorsque le parlement cherchait à démettre des ministres, le président rejetait les votes et maintenait ses alliés en fonction quoi qu’il en coûte.
En matière de décisions lourdes de conséquences pour tout le pays, les présidents contournaient complètement les organes constitutifs formels en se prévalant de la tradition comme couverture. L’histoire afghane distingue deux types d’assemblées : une Loya Jirga e‑qanuni (Loya Jirga constitutionnelle) à valeur juridique et une assemblée informelle, traditionnelle, e‑Ananavi. Aux termes de l’article 110, une véritable Loya Jirga constitutionnelle était l’organe juridique suprême du pays, réunissant un mélange strict de parlementaires élus et de présidents de conseils locaux — mais le palais refusant d’organiser les élections des conseils locaux, une Loya Jirga constitutionnelle ne pouvait jamais légalement se réunir.
Ainsi, tant le président Karzai que le président Ashraf Ghani ont privilégié des assemblées informelles qu’ils ont baptisées « Loya Jirga consultatives » : sans règles légales, le palais sélectionnait, invitait et finançait des milliers d’anciens loyaux pour se réunir à Kaboul et agir comme un simple tampon public. En 2013, le président Karzai a utilisé une assemblée traditionnelle choisie pour débattre de l’accord de sécurité bilatéral (BSA) avec les États‑Unis, marginalisant complètement le parlement élu. En 2019, Ghani a dépensé des millions de dollars pour organiser une Loya Jirga consultative pour la paix que des opposants politiques importants ont boycottée, en la parlant plus comme un spectacle politique que comme une réelle consultation.
En choisissant systématiquement ces assemblées mises en scène plutôt que les processus démocratiques formels, la présidence envoyait un message clair : les organes élus n’avaient pas d’importance. Seuls les souhaits du président et ses invités choisis importaient.
Micromanagement de la corruption : l’Autorité nationale des achats
Presque tous les récits de l’effondrement de la République présentent la corruption comme le poison qui a miné l’État — une dynamique décrite par la politologue Jennifer Murtazashvili de l’Université de Pittsburgh dans son analyse publiée dans le Journal of Democracy. Mais cela soulève une question clé : qu’est-ce qui a rendu la corruption si destructrice dès le départ ?
La réponse réside dans l’hypercentralisation. Concentrer toutes les décisions en un seul endroit crée un seul goulot d’étranglement secret — et lorsque des milliards de dollars d’aide étrangère arrivaient en Afghanistan, ils passaient par un petit entonnoir à Kaboul.
Sous le président Ghani, ce contrôle central a atteint son apogée. Dans le but de « lutter contre la corruption », Ghani a créé l’Autorité nationale des achats (ANA) directement au sein de son palais, en présidant sa commission lui‑même et en passant personnellement en revue des milliers de marchés publics — des projets d’infrastructures multimillionnaires jusqu’à des achats individuels de fournitures hospitalières et de mobilier scolaire.
Au lieu d’arrêter la corruption, cette micromanagement extrême ne faisait que la centraliser :
- Monopoles des contrats : Les responsables locaux n’avaient aucun pouvoir sur les projets d’infrastructure et de développement dans leurs propres provinces. L’ANA retirait les pouvoirs d’achat des ministères et des organes régionaux, centralisant toute l’approbation des contrats au palais présidentiel sous Ghani. Comme le rapportait le Washington Post sur la micromanager de Ghani, et comme le montrent les rapports du Special Inspector General for Afghanistan Reconstruction (SIGAR), cela obligeait toutes les grandes affaires à passer par un seul bureau à Kaboul.
- Liquidités secrètes au palais : Le palais présidentiel détenait le contrôle total sur les fonds d’urgence du gouvernement, et des rapports d’enquête du KabulNow et de l’Etilaatroz ont révélé que ces fonds étaient utilisés par décrets présidentiels pour couvrir des dépenses personnelles, acheter des faveurs politiques et payer des alliés en toute impunité.
- Achat et vente de postes : Comme les postes les plus importants — gouverneurs, maires, chefs de police et juges — étaient attribués exclusivement depuis Kaboul, les postes de l’État devenaient des biens lucratifs. Des responsables les achetaient par des réseaux de patronage, puis extorquaient des pots-de-vin auprès des populations locales pour récupérer leur investissement. Comme le documentent les rapports du SIGAR, de l’UNODC et Afghan War News, cette dynamique transforma la gouvernance publique en une boucle de corruption autofinancée.
Le président nommait les tribunaux, contrôlait les procureurs et dirigeait personnellement les achats. Les fonctionnaires bien connectés jouissaient d’une immunité totale, tandis que les administrateurs locaux restaient paralysés.
Échec en haut lieu : paix, guerre et fuite finale
Le 15 août 2021, le gouvernement afghan s’est effondré en une seule journée. Cette hypercentralisation ne se limitait pas aux budgets : elle s’étendait directement à la stratégie militaire et aux négociations de paix. Le président Ghani dirigeait personnellement le processus de paix, écartant ses rivaux, le parlement et les dirigeants régionaux. En tant que commandant en chef, il micromanageait les décisions militaires, remplaçant les commandants sur le terrain à Kaboul et ignorant les renseignements locaux.
Étant donné que les gouverneurs, les chefs de police et les commandants de l’armée avaient été dépouillés de leur autonomie, ils dépendaient entièrement des ordres venus d’en haut. Une base militaire éloignée ne pouvait pas acheter du carburant ni ordonner des munitions sans l’approbation transmise via Kaboul. Lorsque des crises locales se déclenchaient, les commandants ne pouvaient pas s’adapter seuls ; ils devaient attendre que la capitale donne son accord.
Plutôt que d’organiser une défense de Kaboul ou de laisser les dirigeants régionaux et les forces de sécurité bâtir une résistance coordonnée, Ghani a fui le pays en secret.
Parce que tout l’État, la chaîne de commandement et la bureaucratie avaient été conçus autour de la signature d’un seul homme, son départ soudain a laissé le gouvernement sans personne en mesure d’agir. Les provinces ne perdirent pas une guerre prolongée ; elles perdirent leur connexion à une capitale qui les avait passés vingt ans à les empêcher de se gouverner ou de se défendre.
Tourner la clé
L’effondrement de l’Afghanistan n’était pas un échec des idéaux démocratiques — c’était un échec de la conception institutionnelle. La Constitution de 2004, conçue pour protéger une jeune république, a été déformée par une élite politique qui a choisi le contrôle central plutôt que la force partagée. En bloquant les élections locales, en saper le parlement, en contrôlant les contrats depuis le palais et en privé les dirigeants régionaux de leur autorité, la direction de la République a construit le cadre de l’autocratie. Que cela ait été voulu ou non.
Lorsque les talibans entrèrent à Kaboul, ils découvrirent une structure de commandement entièrement centralisée prête à les accueillir. Ils n’avaient pas besoin de renverser une démocratie ; ils s’assirent simplement au volant d’une machine parfaite de pouvoir absolu, enclenchant une clé dans un système conçu par les mêmes dirigeants qui avaient promis de défendre la liberté de la nation.
[Ruqaiyya Jhandawala a révisé cet article]
L’État débranché : comment un bureau à Kaboul a été voué à l’échec