Depuis la victoire du Labour lors des dernières élections générales au Royaume-Uni, un nouvel espoir de réinitialisation des relations entre Londres et Bruxelles a émergé. La Grande-Bretagne et l’UE pourraient mutuellement tirer profit d’une coopération sur des sujets allant de l’énergie à la sécurité, mais une telle collaboration sera délicate à mettre en œuvre à la lumière du Brexit et de ses rancœurs. À l’avenir, les deux parties devront tracer une ligne fine, notamment sur les questions de migration et de mobilité.
« Not part of the European Union. But very much a part of Europe. » En saluant d’autres dirigeants lors du sommet 2024 de la European Political Community (EPC), le nouveau premier ministre britannique Keir Starmer a clairement indiqué que l’ère du brouhaha anti-Bruxelles était terminée. Il a évoqué le Royaume‑Uni et l’UE comme des partenaires souverains et a juré de ne jamais quitter la Convention européenne des droits de l’homme. Le verdict sur ce rassemblement a été unanime : l’EPC pourrait n’être qu’un conseil glorifié, mais comme manifestation de la nouvelle intention positive de la Grande‑Bretagne, il n’aurait pas pu mieux commencer.
Le dilemme qui se pose désormais au Royaume‑Uni et à l’UE est inédit et sans précédent. Dans quelle mesure la Grande‑Bretagne peut-elle être une partie de l’Europe sans appartenir à l’UE – ou, au moins, au marché unique ?
Tracer une nouvelle voie
À la fin juillet, l’ambassadeur allemand au Royaume‑Uni, Miguel Berger, a déclaré que son pays aimerait aider à négocier ce que Politico a baptisé un « Brexit mega deal » (Berger s’est distancé de ce terme). Un tel accord irait au‑delà de la simple renégociation de l’Accord sur le commerce et la coopération, et engloberait la sécurité, la mobilité des étudiants et des travailleurs, l’agriculture et peut‑être même la pêche.
Or la Commission européenne n’est peut‑être pas aussi enthousiaste que l’Allemagne à l’idée d’un nouveau deal. Par le passé, Bruxelles a été sceptique quant à la réouverture des négociations avec Londres, estimant que l’UE n’en tirerait guère d’avantages. Tout « mega deal » impliquerait donc que la Grande‑Bretagne fasse des concessions significatives. Cela pourrait être relativement facile pour les domaines où il existe un alignement dynamique sur les réglementations de l’UE. En revanche, cela serait plus difficile pour la pêche et la mobilité, qui suscitent des passions vives dans certaines régions du Royaume‑Uni et dans ses médias. Starmer sera réticent à prendre des mesures susceptibles d’augmenter les flux migratoires nets ou d’imposer des coûts supplémentaires aux universités, dont certaines peinent déjà face au coût de l’enseignement.
Mais le Royaume‑Uni espère qu’en encadrant tout nouvel accord autour de la « sécurité » – qui pourrait recouvrir la défense face à la Russie, la migration et un éventuel futur sans l’appui militaire américain – il pourra convaincre la Commission européenne et adoucir l’opposition des médias britanniques, réputés eurosceptiques. Lors du sommet EPC, Starmer a salué le partenariat UE-UK comme « une force puissante pour le bien sur tout notre continent, pour la paix, pour la sécurité, pour la prospérité ».
Le message implicite de Starmer à un auditoire domestique était que pour maîtriser la Russie, faire baisser les prix de l’énergie et réduire le nombre de traversées de petits bateaux, le Royaume‑Uni devrait coopérer avec l’Europe et que les concessions en vaudraient la peine. En d’autres termes, les jours où le Brexit signifiait que le Royaume‑Uni sortirait et irait vers le monde — comme le magazine de droite Spectator aspirait à le faire en 2016 — sont révolus.
Un autre volet de la nouvelle posture coopérative du Royaume‑Uni passe largement inaperçu sur le plan intérieur mais pourrait s’avérer très important à l’échelle internationale : la transformation de la politique énergétique. Le mix de la production d’électricité au Royaume‑Uni est actuellement composé de 38 pour cent de gaz, 29 pour cent d’éolien et de solaire, 15 pour cent de nucléaire et 11 pour cent d’autres renouvelables. Le Labour vise à décarboner le réseau d’ici 2030, mais la plupart des experts estiment que cet horizon est optimiste (certains vont même jusqu’à parler d’optimisme excessif).
How much can Britain be a part of Europe without being part of the EU – or, at the very least, the single market?
Pourtant, quelques jours après son arrivée au pouvoir, le gouvernement a clarifié cette nouvelle direction. Il a autorisé trois grandes fermes solaires et mis fin à l’interdiction de facto des éoliennes terrestres. La nouvelle société d’État Great British Energy (GBE) a annoncé qu’elle mènerait des travaux de développement sur l’éolien en mer afin de le rendre plus attractif pour les développeurs.
« L’élément crucial de la politique énergétique du Labour est qu’elle aligne le Royaume‑Uni sur l’UE de manière plus large qu’auparavant, afin de disposer d’une stratégie énergétique industrielle plus ambitieuse », explique Joel Reland, du think tank UK in a Changing Europe. « Le Royaume‑Uni et l’UE évoluent à la même vitesse et dans la même direction, ce qui pourrait ouvrir des opportunités ». Significatif : le président de la GBE est Juergen Maier, ancien PDG anglo‑autrichien de Siemens UK – un acteur majeur des énergies renouvelables.
La North Seas Energy Cooperation, une coopération entre les États membres de l’UE et la Norvège axée sur l’éolien en mer et le développement des réseaux, représente une autre opportunité de collaboration. Le Royaume‑Uni faisait autrefois partie de cette organisation, mais a quitté après le Brexit. Toutefois, Londres a signé en 2022 un protocole d’accord avec la NSEC. Son statut d’observateur pourrait‑il évoluer vers quelque chose de plus concret ?
Dynamiser la coopération
La nouvelle stratégie industrielle incarnée par la GBE a suscité une certaine méfiance dans l’industrie de l’éolien en mer. Un initié a confié au Financial Times que trop d’intervention étatique pourrait freiner l’investissement. D’autres avertissent que le problème réel n’est pas d’inciter l’investissement dans l’éolien en mer, mais de construire les raccordements au réseau nécessaires pour acheminer l’électricité vers l’intérieur des terres. Les nouveaux projets subissent en moyenne un long délai d’attente de cinq ans avant d’être connectés au réseau, et 675 GW de capacité attendaient d’être raccordés au début de 2024.
Le manque d’infrastructures de réseau est sans doute le plus grand des nombreux problèmes auxquels le Royaume‑Uni doit faire face alors qu’il tente de décarboner plus rapidement. De nombreuses communautés rurales détestent les pylônes et le système d’urbanisme offre aux habitants locaux des marges importantes pour retarder et refuser les demandes. Les conseils locaux manquent également de fonds et de ressources pour examiner correctement les dossiers. Cela signifie que les députés subissent des pressions pour s’opposer à de nouvelles infrastructures dans leurs circonscriptions.
Un exemple des difficultés provoquées par les « NIMBYs du net zéro » est le plan visant à installer plus de 160 kilomètres de pylônes pour transporter l’électricité générée par l’éolien en mer depuis un port de l’Est de l’Angleterre jusqu’à Norwich. L’un des quatre nouveaux députés verts représente la circonscription de Waveney Valley, sur le tracé des pylônes. Malgré l’engagement des Verts en faveur des renouvelables, il a demandé à ce que le projet soit mis en suspens. Les militants locaux souhaitent que les câbles soient posés le long de la côte, ce qui prendrait bien plus de temps et coûterait quatre à cinq fois plus cher.
Si les pylônes sont approuvés, les groupes qui s’y opposent exigeront sans doute des compensations, ce qui fera grimper le coût de l’électricité. L’idée de mécanismes d’indemnisation généreux est inacceptable pour les individus et les groupes plaidant pour une transition juste, c’est‑à‑dire une transition qui ne fasse pas peser le fardeau de la décarbonisation sur les consommateurs les plus pauvres. Toutefois, comme l’a soutenu James Richardson, administrateur par intérim du Climate Change Committee, « si accorder des incitations financières à ces personnes nous permet de réduire les coûts, cela peut valoir le coup ». Richardson rappelle que le Royaume‑Uni avait autrefois subventionné les voitures électriques haut de gamme, ce qui a fini par stimuler l’investissement dans les bornes de recharge.
Le manque de stockage d’énergie pour assurer des fournitures fiables lorsque le Royaume‑Uni s’écarte du gaz représente un autre défi. La National Infrastructure Commission prévoit que les besoins seront couverts par une combinaison de production à base d’hydrogène et de gaz naturel avec capture et stockage du carbone (CCS). Bien que des espaces de stockage potentiels existent, ils ne sont pas encore opérationnels. « Il semble y avoir un décalage important » entre les plans actuels et la demande probable, indique un rapport d’une commission de la Chambre des communes publié plus tôt cette année. « Des milliers de térawatts-heures de capacité de stockage d’hydrogène seraient théoriquement disponibles sous forme de grottes salines et de réservoirs pétroliers/gaziers épuisés » – mais il faudra jusqu’à une décennie pour les mettre en service.
Lorsque ces espaces seront opérationnels, les pays de l’UE voudront sans doute en tirer parti. Cela représente une nouvelle opportunité de collaborer sur des normes techniques sûres qui seront acceptables par la Commission européenne. En attendant, Energy UK affirme que les interconnexions européennes peuvent aider le Royaume‑Uni à gérer les creux d’approvisionnement causés par la capacité limitée des renouvelables – à condition que les mécanismes de négoce s’améliorent.
« L’UE ne peut pas ignorer le Royaume‑Uni », affirme Reland du UK in a Changing Europe. « Nous restons physiquement connectés au continent par dix interconnexions. Nous sommes essentiels à l’approvisionnement énergétique de l’UE, et cela est devenu d’autant plus aigu depuis la guerre en Ukraine. »
Poursuivre ce type de coopération ne signifie pas renégocier l’Accord UE‑Royaume‑Uni sur le commerce et la coopération (TCA) ni signer un nouvel accord, mais cela oblige le Royaume‑Uni à coopérer de manières qu’il a été réticent à adopter depuis le Brexit. Le fait que le Royaume‑Uni ne fasse plus partie du marché énergétique de l’UE signifie que la façon dont l’énergie est négociée via les enchères quotidiennes est moins efficace qu’avant, coûtant des centaines de millions de livres par an au Royaume‑Uni. Reland soutient que régler ce problème est un processus « très technique » et que le Royaume‑Uni a manqué de volonté politique pour le faire.
En outre, Energy UK a exhorté le gouvernement à finaliser les mécanismes de négoce électric et à relier leurs systèmes d’échange de quotas d’émission (ETS) avec l’UE le plus rapidement possible. Malheureusement, le gouvernement conservateur a peu progressé sur ces deux fronts. Relier l’ETS du Royaume‑Uni et celui de l’UE aiderait à couvrir les coûts supplémentaires que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM) imposera à l’électricité à partir de 2026. Comme la méthodologie actuelle du CBAM dissuade la production d’énergie propre, sa suspension jusqu’à ce qu’une meilleure solution soit trouvée pourrait être la meilleure voie à suivre.
Since the UK badly wants to become less reliant on China, pooling resources can be an area of potential collaboration with the EU.
Troisièmement, le Royaume‑Uni souffre d’une pénurie de travailleurs qualifiés dans le domaine de l’électrification et de l’ingénierie des pompes à chaleur. Le nouvel organisme Skills England, chargé d’aligner les formations avec les besoins de l’économie, devrait aider à résoudre ce problème. La demande de pompes à chaleur est encore relativement faible en raison des coûts initiaux élevés et du scepticisme quant à leur efficacité. « Il faut arrêter d’ajouter des coûts supplémentaires à l’électricité », a déclaré James Richardson du Climate Change Committee au think tank Resolution Foundation. Il estime que le gaz est encore trop bon marché pour inciter les ménages à se débarrasser de leurs chaudières à gaz.
Enfin, les minéraux critiques sont essentiels pour de nombreuses technologies vertes, mais la stratégie britannique sur ces minéraux a pris du retard par rapport à celle de l’UE. Sous l’ancien Premier ministre Boris Johnson, le gouvernement était optimiste quant au potentiel des réserves minières au Royaume‑Uni, mais la Foreign Affairs Committee était on ne peut plus clair: « Le Royaume‑Uni est presque entièrement dépendant des importations pour les minéraux et produits minéraux critiques. Il lui manque actuellement les mines nécessaires pour être autosuffisant et il fait face à de nombreux obstacles à leur développement. Les gisements existants sur le territoire britannique, même exploités, mettraient des années à produire un rendement. » Puisque le Royaume‑Uni veut ardemment réduire sa dépendance vis‑à‑vis de la Chine, Reland identifie la mutualisation des ressources comme une piste potentielle de collaboration avec l’UE.
La corde raide de l’immigration
Les opportunités de coopération énergétique et d’autres domaines sont nombreuses, et elles sont souhaitables en elles‑mêmes. Ces ouvertures ne devraient pas susciter une forte opposition dans les médias eurosceptiques; de même, une coopération militaire accrue avec l’Europe est attendue et pourrait être bien accueillie, en particulier si elle stimule l’industrie d’armement britannique et le prestige des forces armées. La question pour Starmer est de savoir s’il peut tisser des liens plus étroits avec l’UE tout en tenant la ligne sur la liberté de mouvement et en réduisant le nombre de traversées de petites embarcations dans la Manche – ce qui nécessitera sans doute un meilleur accord avec la France, et peut‑être même la création d’un centre de traitement des demandes d’asile sur place. Ces deux questions figurent dans les engagements du programme du Labour et elles sont liées à la montée du soutien au parti populiste de droite Reform, qui a obtenu 16 pour cent des voix lors des élections générales de juillet.
À lui seul, Reform ne constitue pas une menace pour le gouvernement ; ce mouvement est trop peu professionnel et trop divisé pour cela. Le danger réside dans sa capacité à convaincre le Parti conservateur qu’une position dure sur l’immigration est le seul moyen de ramener les Tories au pouvoir. Le Labour a remporté une très large majorité parlementaire parce que le vote de droite était éclaté: un parti conservateur ressuscité pourrait constituer une menace en 2029.
Starmer n’a pas d’objection à la mobilité des jeunes sur le plan idéologique. On rapporte qu’il n’a pas rejeté immédiatement des propositions sur ce sujet formulées par le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez lors du sommet de l’EPC. Ce qui préoccupe le nouveau premier ministre britannique, c’est de savoir si ses adversaires peuvent présenter la libéralisation de la mobilité des jeunes comme un retour à la liberté de circulation (ce qui figure comme rejeté par le programme du Labour). Starmer se montre aussi prudent quant au risque qu’une telle décision fasse monter encore les chiffres de la migration nette et mette davantage de pression sur les finances universitaires si les frais élevés payés par les étudiants internationaux devaient être réduits pour ceux en provenance de l’UE. Il existe des arguments convaincants pour sortir les étudiants du calcul de la migration nette, mais les exclure serait inévitablement perçu comme un « truquage des chiffres ». Cela n’aide pas non plus que bien plus d’Européens souhaiteraient étudier et travailler au Royaume‑Uni que l’inverse. Les Britanniques manquent de compétences linguistiques pour tirer le meilleur parti d’un séjour dans d’autres pays européens, si bien que même si la mobilité des jeunes revient, une forme de quota semble inévitable.
La guerre en Ukraine et la crise énergétique qui en a résulté ont donné au Labour de nombreuses occasions de plaider en faveur de liens plus étroits avec l’UE. Le parti doit trouver un moyen de convaincre l’électorat que meilleure coopération aidera à lutter contre la migration irrégulière sans mener à un grand nombre de jeunes Européens restant plus longtemps que prévu. Cet argument n’a pas encore été réellement convaincant.
